Построенная Путиным вертикаль власти стала стержнем политической системы России. Стараниями президента этот проект # 1 был реализован, так что сейчас любое существенное изменение в госуправлении рассматривается в соответствии с логикой строительства вертикали: либо как его продолжение, либо как отход.

Пройдет еще некоторое время, и не исключено, что новейшая российская история разделится на два больших периода: "до вертикали" и "начиная с момента ее строительства". И период "до вертикали" покажется дремучими временами, когда, как знать, государства, возможно, не было вовсе, а наблюдались, перефразируя слова президента, лишь островки государственности.

Термин "вертикаль власти" не является юридическим термином или научным концептом. Впервые он был использован Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному собранию 2000 года. После этого термин "вертикаль власти" неоднократно использовался президентом в официальных выступлениях. В связи с этим представляется перспективным провести анализ вертикали власти как политической метафоры - фигуры политической риторики, обладающей особой продуктивностью.

За последние полвека Россия пережила не одну такую метафору: была "оттепель", за ней последовала "холодная война", которую в свою очередь сменила "перестройка". Пожалуй, только политические процессы 90-х, изобилующие англицизмами типа "демократизация", "приватизация", "либерализация" и т.п., обошлись без использования политических метафор. За разными названиями - "метафора", "код", "модель" - одно и то же содержание: емкий термин, обязательно иносказательный, который властью используется для проведения стратегически важного политического курса.

Допустим, что внутриполитическую реформу Путин мог бы провести и без идеи построения вертикали власти. Но другой вопрос - что бы в результате такой реформы вышло. Даже если предположить, что все мероприятия были бы успешно реализованы, это бы уже была не вертикаль. И наоборот, на момент обнародования инициативы об изменении порядка избрания губернаторов, по сути ключевой в политической реформе Путина, вертикаль уже была выстроена. Бренд "Путин", а с учетом вложений в имидж действующего президента России эта фамилия действительно стала брендом, и метафора "вертикаль власти" являются звеньями одной цепи - символической политики действующего президента, без успеха которой провести институциональную реформу власти было бы на порядок сложнее.

В устах президента концепт "вертикаль власти" наделялся самыми разными смыслами. Вертикаль власти можно понимать и как реакцию на дезинтеграционные процессы в России, и как результат проведения реформы власти, повышающей ее эффективность, и как введение диктатуры закона. Если подвергнуть высказывания президента соответствующему анализу, не составит труда обнаружить, что в концепт "вертикаль власти" заложены эти и еще целый ряд других смыслов. Сегодня же мы более подробно остановимся на одном из них, а именно: с помощью вертикали власти восстанавливается федеральная функция в регионах.

Одной из заявленных задач политической реформы, получившей название "построение вертикали власти", было восстановление федеральной функции в регионах. Для восстановления федеральной функции были созданы федеральные округа и институт полномочных представителей президента. Владимир Путин всегда очень аккуратно выбирает выражения, но и у него есть высказывания, которые позволяют с определенной двусмысленностью трактовать термины "федеральный" и "федерализм". Вот одно из таких высказываний:

"Мы создали еще так называемые федеральные округа, в задачу которых входит только одно: подвинуть федеральные функции, московские функции, ближе к территориям страны, имея в виду огромную территорию Российской Федерации... Тот федерализм, о котором я сказал, в России будет укрепляться. Мы полагаем, что командовать из единого центра, в частности из Москвы, всем, что происходит в регионах Российской Федерации, - невозможно. Во всяком случае, невозможно это делать эффективно".

Данная фраза прозвучала на встрече Владимира Путина с представителями научных, общественных и деловых кругов Шотландии 25 июня 2003 года в Эдинбурге. Попутно замечу, что именно в жанре ответов на вопросы прессы и общественности Владимир Путин делает наиболее любопытные разъяснения по поводу проводимой им политики.

Термин "федеральная функция" отсутствует в Конституции Российской Федерации. Из чего можно сделать вывод, что данным термином президент обозначает определенный способ проведения внутренней политики, а точнее - политики федерализма. Когда же он говорит о продвижении федеральных функций, то он говорит о них так, как обычно говорят об интересах. В этом нет ничего противоестественного, потому что, проводя ту или иную политику, президент фактически обеспечивает соблюдение интересов государства. В случае, который мы разбираем, президент указывает на необходимость продвинуть федеральные интересы.

Теперь давайте задумаемся, в чем разница между интересом Федерации и федеральным интересом и в чем, собственно, заключается федеральная функция, и проведем реконструкцию данных терминов.

Интерес Федерации заключается в соблюдении баланса в самых разных аспектах - бюджетном, политическом, экономическом - между субъектами Федерации. Иначе говоря, в том, чтобы были соблюдены интересы всех входящих в состав Федерации субъектов. В то время как федеральный интерес заключается в реализации единого государственного интереса, пусть даже вопреки интересам отдельных субъектов Федерации. И тогда становится понятным, что федеральная функция - это способ государственного управления, который заключается в том, чтобы субъекты Федерации приступили непосредственно к первоочередной реализации федерального интереса.

Главное, что отличает данный вариант федерализм от предыдущего, это его асимметричность. В ответ на усиление присутствия федерального центра в регионах обратное усиление позиции регионов в Москве не предусмотрено. А укрепление вертикали власти производится за счет ликвидации баланса трехсторонних интересов: интересов отдельных субъектов Федерации, интересов Федерации и федерального интереса.

Итогом встраивания федеральной асимметрии в вертикаль власти следует считать трансформацию известного принципа разделения властей. Я сейчас сделаю одну оценку состояния федерализма в России, с которой многие могут не согласиться исходя из формальных соображений. Давайте еще раз внимательно прислушаемся к тому, что говорит президент: "Мы полагаем, что командовать из единого центра, в частности из Москвы, всем, что происходит в регионах Российской Федерации, - невозможно. Во всяком случае, невозможно это делать эффективно". Из этих слов становится ясно, что нашему федерализму давно пора ставить вполне определенный диагноз. На мой взгляд, этот диагноз такой: вместо классического принципа разделения на исполнительную, законодательную и судебную в российской практике все больше практикуется разделение на федеральную и региональную власть. Вместо единства государственной власти, основанного на взаимодействии различных уровней власти, сформированы две параллельных системы власти - федеральная и региональная, - где связующим звеном выступает вертикаль власти. Если хотите, это не просто две разных системы власти, а два разных государства: федеральный центр и регионы.

Вертикаль власти у нас устроена таким образом, что импульс по ней идет в одном направлении. Региональная инициатива противна данному принципу власти. Посмотрите статистику рассмотрения законодательных инициатив в Государственной думе: за прошедшие три года на пленарных заседаниях Государственной думы рассматриваются только от 7 до 9 процентов законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. Законов принимается еще меньше. Так, в докладе Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" 2005 года приводятся следующие цифры: из 451 законодательной инициативы регионов, внесенных в Государственную думу в 2004 году, было принято только две.

Искомое восстановление федеральной функции происходит за счет уничтожения совместной компетенции. Возьмите Конституцию Российской Федерации: там ключевое словосочетание для обозначения взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является "совместное ведение". Возьмите выступления Владимира Путина, там основным концептом является уже "разграничение полномочий". Несложно заметить, что выражения "совместное ведение" и "разграничение полномочий" являются двумя противоположными концептами взаимоотношений центра и регионов. Вся компетенция подлежит безостаточному распределению между уровнями власти, каждая из которых решает вопросы на своем уровне, и при этом региональная власть отвечает за выполнение своих полномочий перед властью федеральной, а ее ответственность усилена вплоть до создания федеральной временной администрации.

Существующий вариант федерализма не может трактоваться иначе как выполнение федеральных функций субъектами Федерации. А федеральная функция - это способ государственного управления, который заключается в том, чтобы субъекты Федерации приступили непосредственно к первоочередной реализации федерального интереса. Благодаря Владимиру Путину произошел семантический разрыв в понятиях "федеральный" (или "московский", как поясняет сам Путин) и "федерализм". И этот семантический поворот тоже стоит записать в актив риторических побед нашего президента.