Федерализм - враг демократии

"Таинственная личность"

Недавно в свет вышла книга политолога Виталия Иванова "Путин и регионы". Хотя тексты данного автора и можно регулярно прочесть в интернет-газете "Взгляд", печатной газете "Известия" и даже иногда услышать его комментарии по Первому каналу, отчасти из-за слишком распространенной в России фамилии политолог пока не получил всеобщей известности и популярности. Впрочем, здесь можно только посочувствовать тем, кто его не знает. Потому что знающие его политики, чиновники и журналисты неизменно признают за Виталием Ивановым глубокое знание и понимание как юридической науки, так и российской политической практики.

"Виталий Иванов явно очень хорошо осведомлен обо всем на свете и вполне может претендовать на номинацию "колумнист-оракул". Стоит, например, Владиславу Суркову обмолвиться о чем-нибудь - хотя бы вскользь, - Виталий Иванов тут же напишет огромный текст, истолковывающий сказанное кремлевским идеологом так торжественно и сурово, как и сам Сурков не смог бы то истолковать. От строчек Виталия Иванова веет холодом кремлевских стен - и этим он, конечно, интересен. Но если, например, по текстам той же Латыниной мы легко можем представить себе эту женщину и узнать о ней хотя бы то, что среди ее знакомых много бандитов, которые кажутся ей похожими на Путина, то о Виталии Иванове по его текстам сказать решительно нечего. Каков он в жизни? Женат ли? За "Спартак" болеет или за "Челси"? Таинственная личность", - пишет о нём журналист Олег Кашин. "Вчитаемся в тревожные строки одного из самых одиозных рупоров нынешнего "ЦК КПСС", Виталия Иванова", - призывает публицист Дмитрий Ольшанский, явно подразумевающий " нынешним "ЦК КПСС" Кремль. Несмотря на "холод стен" и "самую одиозность", никто, однако, не именует его скучным или бесталанным - уже поэтому Иванов достоин внимания.

Родился и жил в "укрупняемом регионе"

К затронутой же теме реформ регионального устройства России Виталий Иванов близок еще и своей биографией: он родился 2 мая 1977 года в Красноярске, где жил и работал вплоть до августа 1999 года, когда переехал в Москву, чтобы работать здесь в аппарате члена Совета Федерации Александра Усса (спикера Красноярского заксобрания). То есть он родился и 22 года прожил в одном из самых "укрупняемых регионов" и на своём собственном опыте сталкивался с проблемами "сложносоставных субъектов РФ". Кроме того, тема федерализма и автономий была главной для Иванова и во время учебы на юрфаке КрГУ в 1994-1999 годах, и в его кандидатской диссертации, которую Виталий Вячеславович защитил на юрфаке МГУ в 2002 году.

К тому же "Путин и регионы" - уже 8-я по счету книга Виталия Иванова и 7-я, посвященная региональному устройству. Кроме них в начале 2006 года вышла его книга "Антиреволюционер. Почему России не нужна "оранжевая революция"", вызвавшая резонанс не только в политтусовке, но и в кремлевских коридорах. Собственно за "Антиреволюционера" Иванов и заслужил имидж одного из главных "кремлевских политологов", получив одновременно и статус замдиректора Центра политической конъюнктуры России.

Из четырех принципов "путинских реформ" два можно объединить в один

Последняя же его книга объединяет в себе и политологический, и юридический подходы, хотя первый, конечно, не может местами не вступать в трение со вторым. Так, во второй главе книги "Путин и регионы" Иванов выделяет 4 принципа путинских региональных реформ.

"Принцип легализма - первый путинский принцип. Большинство кремлевских инициатив с 2000 г. оформлялось и оформляется в виде законопроектов, то есть проходит через Федеральное Собрание. Путин добивается своих целей в рамках и средствами существующего правопорядка. И в дальнейшем он показал, что соблюдению юридических форм и процедур придает действительно совсем иное значение, чем Ельцин. Тот никаким легалистом не был и легко восполнял реальные или мнимые недостатки законов и даже конституций (1978 г. и собственной, 1993 г.), издавая указы и не особо беспокоясь по поводу их правомерности", - пишет Иванов.

Впрочем, он тут же вынужден признать, что у Путина было и меньше юридических возможностей выходить за рамки духа Конституции, и меньше практической необходимости: "Можно, конечно, сказать, что, с одной стороны, с 1993 г. Федеральное Собрание изрядно потрудилось в плане законотворчества и закрыло большинство лазеек для "указного права" (по Конституции указ не может противоречить ей и законам - ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 90). С другой - с 1999 г. в Государственной думе имелось простое пропутинское большинство, а с 2003-го - конституционное, к тому же в 2000-2002 гг. сменились порядок формирования и состав Совета Федерации. Ельцин о таком мог только мечтать".

Всё это так, но к этому юридически безупречному анализу Иванов добавляет и политологическое ни на чём не основанное предположение: "Однако окажись Путин в "ельцинских" условиях, он определенно действовал бы юридически чище".

Кроме того, и "третий принцип - принцип соблюдения Конституции" является, по сути, составной частью первого "принципа легализма" (общего соблюдения законодательства страны) - точно так же, как Конституция является составной частью всей законодательной системы. Если же настаивать на отдельном существовании "принципа соблюдения Конституции", тогда "принцип легализма" стоит сузить до "принципа соблюдения парламентских процедур", например.

Четвертым принципом Иванов называет "принцип формальной компенсации": "Изменение порядка формирования Совета Федерации сопровождалось учреждением Государственного совета, а отмена прямых выборов глав - предоставлением региональным властям ряда дополнительных властных ресурсов. Кремль встал на сторону глав в дискуссии о порядке отсчета количества сроков, отработанных ими на своих постах с учетом действовавшего в 1999-2004 гг. запрета избираться главой более двух раз, и т.д. Практикует Центр и индивидуальные компенсации. Регионы, соглашающиеся на объединение, получают дополнительные средства на свое развитие. Глав, ушедших в отставку "по-доброму" или под давлением Центра, обычно трудоустраивают".

Соблюдает ли Путин "принцип неизменности Конституции"?

Наконец, "вторым принципом" путинских региональных реформ Иванов называет "принцип неизменности Конституции", и с этим трудно поспорить: Путин действительно не меняет Конституцию, хотя мог бы тысячу раз это сделать.

Более того, возьму на себя смелость утверждать, что отмена выборов губернаторов и одномандатников, а также понижение влияния Совета Федерации полностью соответствует духу Конституции 1993 года. И странно сейчас слышать рассуждения бывших и нынешних сторонников "Выбора России" - СПС о том, что у нас "при Путине наступила президентская диктатура", когда эта диктатура была как раз и узаконена Конституцией 1993 года, обеими руками поддержанной тем самым "Выбором России".

Эти самые "демократы" в 1993 году, забыв всякую честь и совесть, решались убеждать всех, что у нас принимается не Конституция "президентской диктатуры", а "президентско-парламентской республики", мол, совмещающей в себе принципы западных президентских и парламентских республик. Они только забывали упомянуть, что в Конституции 1993 года и из классической президентской, и из парламентской республик заимствованы именно те пункты, которые усиливают власть президента. Например, в классической президентской республике президент формирует правительство, но не имеет права распускать парламент, который может безболезненно для себя отправить правительство в отставку и имеет возможность объявить импичмент президенту.

В классической парламентской республике правительство формирует парламент, но президент распускает парламент, если в нём не складывается парламентское большинство. И только в российской извращенной "президентско-парламентской республике" образца 1993 года президент и назначает правительство, и распускает парламент, а парламент не может реально участвовать в формировании правительства и не имеет никаких шансов реализовать процедуру импичмента президенту. Я уже не говорю о том, что российские "демократы" протащили Конституцию 1993 года на безальтернативном референдуме, массовые фальсификации явки и количества голосов "за" на котором признаны даже официальным протоколом # 62 заседания Центризбиркома РФ от 12 июля 1994 года (см. Вестник ЦИК, # 8 за 1994 г., стр. 16).

"До принятия Конституции 1993 года президент обладал правами по отрешению губернаторов и роспуску Советов"?

Кстати, у Иванова есть некоторое оправдание нынешних назначений губернаторов президентом не только тем фактом, что Ельцин их действительно назначал в 1991-1997 годах, но и тем, что он будто "до принятия Конституции 1993 г. обладал правами как по отрешению глав от должности, так и по роспуску Советов". Однако Иванов не ссылается ни на одну конкретную статью тогдашней Конституции или какого-либо закона, дававшего президенту такое право. Реальные же примеры роспусков Советов и отстранений избранных губернаторов относятся к периоду конца сентября - ноября 1993 года, когда по старой Конституции президент сам был отстранен от должности Съездом и Конституционным судом, а новая Конституция - еще не принята.

Что же касается примеров отстранения президентом губернаторов в другие периоды (не только замена Кислюка на Тулеева в 1997 году, но и целый ряд замен в марте 1996 года), то во всех этих случаях президент менял своих назначенцев, а не избранников народа. Так что у Иванова здесь либо неточность, ошибка, либо "политологическое" передергивание. Это отчасти вынужден признать и сам Иванов, тут же указывая: "Справедливости ради отметим, что после принятия Конституции права распускать региональные парламенты ни у президента, ни у Федерального Собрания не было, и избранных глав Ельцин не снимал".

Совет Федерации будут целиком формировать региональные парламенты?

Представляет собой немалый интерес и предложение Иванова формировать Совет Федерации исключительно руками региональных депутатов: "Наиболее приемлемый вариант, учитывающий реалии российской государственности и положительный опыт формирования прежних составов палаты, состоит в возвращении в нее председателей парламентов регионов. Они должны образовать одну ее половину. А вторую следует составить из избранных депутатами сенаторов". То есть одни и те же депутаты парламента субъекта федерации избирают обоих представителей от региона в Совфеде. Многие читатели, наверно, сочтут такой план очередной идеей Кремля.

В любом случае вряд ли его реализация будет способствовать демократизации Совфеда, так как обоих сенаторов будет избирать региональное парламентское большинство, которое более чем в 90% регионов сейчас состоит из "единороссов". То есть, скорее всего, оба сенатора окажутся в таком случае "единороссами". Иванов об этом не упоминает, но делает вывод, что в случае реализации его схемы "получится самая настоящая законодательная вертикаль". Что ж, если "вертикаль" - это сейчас столь же основная цель, как и в советские времена "коммунизм", то, наверно, так и надо.

Демократизация же Совфеда требует, на мой взгляд, другого подхода: например, один представитель избирается от парламентского большинства региона (это может быть как раз местный спикер), а другой представитель - от всех остальных депутатов, не принадлежащих к победившей партии. Такой путь поможет развитию многопартийности и обеспечит защиту интересов политического меньшинства, которое в России зачастую отражает интересы большинства народа. При этом не стоит бояться, что в этом случае в Совфеде сформируется двухпартийная система: она будет не только трех- или четырёхпартийной, но и с участием большого числа авторитетных в регионе, но беспартийных политиков, которые как раз могут оказаться фигурами, приемлемыми для всей региональной оппозиции.

Масса интересных подробностей

Вообще в книге Виталия Иванова приведена масса интересных подробностей из региональной законодательной, да и вообще житейской практики. Особенно ценны списки не только переназначенных, но и отстраненных в 2004-2005 годах губернаторов - почти в отношении всех из них автор сумел найти информацию о том, кем и где они работают после отставки, возбуждались против них уголовные дела или нет и т. д.

Подобран не только список всех регионов, где прошли референдумы об объединении (как и приведены их результаты!), но и указано, когда законы об объединении тех или иных регионов вступают в юридическую силу частично и когда полностью...

Даны также прогнозы того, какие регионы окажутся следующими в числе "укрупненных": "Уже известно, что далее будут объединять Читинскую область и АБАО (референдумы предварительно запланированы на 11 марта 2007 г.), за ними последуют Алтайский край и Республика Алтай (осень 2007 г.) и Архангельская область с НАО (референдумы скорее всего совместят с президентскими выборами). Стоит отметить, что впервые "поглотители" оказываются заведомо слабее поглощаемых. Социально-экономическая ситуация в АБАО стабильнее, чем в Читинской области, а нефтяной НАО богаче и перспективнее Архангельской области. Так что Центру придется изрядно постараться".

Федерализм как нарушение основного принципа демократии

Но наиболее интересная мысль высказана Ивановым в самом начале книги: "Часто проводимая в современной научной и учебной литературе, а также СМИ идея неразрывной связи федерализма с демократией, как в исходном (античном) понимании слова "демократия", так и в современном, совершенно несостоятельна. В одних государствах в те или иные периоды федеративное устройство способствовало развитию демократических институтов и практик, в других нет. Даже наоборот: авторитетный специалист по теории и истории федерализма Э. Гиббсон высказывается по этому вопросу следующим образом: "Федерализм - это всего лишь принцип организации территории государства. Демократия же - это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства. Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии". И далее: "Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным". Но это еще не все. Р.Даль в своей книге "Происхождение американской конституции", рассматривая вопрос, насколько демократична конституция США, отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек - один голос. Но федерализм, настаивает Гиббсон, нарушает это правило. "Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило "один человек - один голос" может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге".

С этим не только нельзя не согласиться, но и, пожалуй, следует поблагодарить автора за то, что он поднимает эту тему, полузапретную в современной России (причем, ставшую таковой не по указке Кремля, а благодаря некому либеральному "общественному мнению", конечно, совершенно не отражающему реальное общественное мнение).

Автор даже приводит примеры, когда федерализм приводил к тому, что региональные администрации превращались в безраздельных хозяев своих регионов, что открывает неограниченные возможности для коррупции и для административного произвола на местах (так называемый "касикизм" в Мексике и других странах): "Достаточно вспомнить порядки в южных штатах США до 1960-х гг. или "касикизм" в латиноамериканских федерациях XIX-XX вв. И в том и в другом случае в регионах сформировались и функционировали консервативные политические режимы, обособленные от центральной власти и успешно сопротивлявшиеся ее демократизаторским инициативам".

Однако автор, к сожалению, не идет дальше. Ведь именно благодаря федерализму России такие регионы, как Татарстан, Мордовия, Башкирия, республики Северного Кавказа, превратились в зону отсутствия даже минимальной демократии, сплошной фальсификации избирательных бюллетеней (в последние годы здесь подтасовывается более 50% действительных бюллетеней!). И слом образовавшейся в этих регионах ханско-клановой диктатуры был бы безусловным благом для развития демократии в них. Однако Иванов, хотя и приводит некоторые вопиющие подробности даже из законодательной практики данных регионов, но положительно отзывается о том, что президент Путин переназначил президентом Татарстана Шаймиева и т. д.

В целом же книга Иванова, безусловно, заслуживает того, чтобы её прочитать и вступить с ней в увлекательную полемику...

Михаил Тульский

Выходные данные:

Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. - М.: Издательство "Европа", 2006. - 240 с. - (Идеологии)