Не позднее 27 января должно состояться первое пленарное заседание Общественной палаты РФ. Правомочный состав палаты был сформирован 27 декабря. Ровно в этот же день президент РФ подписал федеральный закон о внесении поправок в федеральный закон "Об Общественной палате РФ", принятый 4 апреля 2005 года и вступивший в силу 1 июля.

Согласно этим поправкам, Общественная палата уполномочена осуществлять общественный контроль не только за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, но и за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации. Тем самым СМИ наконец-то как бы официально возведены в ранг "четвертой власти", которой они себя с гордостью величали в начале 90-х годов. Ведь где власть, там и ответственность, и прозрачность, и подотчетность. Считается, что СМИ выполняют важные социальные функции: осуществляют общественный контроль, обличают, призывают к ответу. Но очевидно, что и сами профессиональные критики не могут обладать иммунитетом от критики. Вспомним знаменитое высказывание Михаила Горбачева, всколыхнувшее когда-то страну: "У нас не должно быть зон, свободных от критики".

Кстати, в этот же день, 27 декабря, Совет Федерации одобрил пакет поправок в законодательство о некоммерческих организациях. Поправки не слишком удачные, невзирая на благие пожелания депутатов, вносивших этот законопроект. Ранее Государственная дума проигнорировала просьбу членов Общественной палаты отложить принятие закона до окончания формирования последней, чтобы палата, не менее чем на две трети состоящая из представителей тех самых некоммерческих организаций, могла подготовить экспертизу законопроекта. Президент РФ этот закон еще не подписал, так что у Общественной палаты пока остается шанс над ним поработать - будь на то воля главы государства.

Впрочем, в позиции Думы, отказавшей членам Общественной палаты в таком удовольствии, есть логика. Во-первых, палата вправе по собственной инициативе готовить и представлять экспертные заключения только на федеральные законопроекты, касающиеся социальной сферы, безопасности и правопорядка. В остальных случаях - лишь в ответ на обращения президента, любой из палат Федерального собрания либо правительства. Во-вторых, nemo est iudex in sua propria causa - никто не судья в своем собственном деле. И это, кажется, как раз тот случай.

Стоит описать сущность самой Общественной палаты РФ - довольно своеобразного государственно-общественного института.

Новый русский синдикализм

Все решения Общественной палаты РФ (заключения, предложения, обращения) носят рекомендательный характер, то есть никакими властными полномочиями она не наделена. Правда, ее рекомендации подлежат обязательному рассмотрению при участии ее представителей. Тем не менее деятельность палаты финансируется федеральным бюджетом, а ее аппарат является государственным учреждением, имеющим гербовую печать и возглавляемым ответственным секретарем Общественной палаты, которого назначает правительство по представлению совета палаты. Конструкция в целом носит подчеркнуто помпезный характер.

Сначала президент РФ после консультаций с общественными объединениями, академиями наук и творческими союзами назначает указом одну треть членов палаты (42 человека). Затем эти новоназначенные кооптируют еще стольких же коллег из числа кандидатур, представленных общероссийскими общественными объединениями. Наконец, эти 84 человека кооптируют последнюю треть из числа кандидатур от межрегиональных и региональных общественных объединений, прошедших через двойное сито региональных собраний представителей и конференций в федеральных округах, соблюдая обязательную пропорцию: по шесть представителей от каждого из семи федеральных округов. (Характерный момент: неконституционные федеральные округа во главе с полномочными представителями президента образовались в 2000 году как территориальные структуры федеральной власти, но постепенно превращаются в полноценные административные единицы.)

Таким образом, члены Общественной палаты - это люди, удостоенные своего статуса вследствие сложного сочетания воли президента и общественных объединений. Указы президента - единственный вид правовых актов, который не подлежит предварительной экспертизе Общественной палаты. С одной стороны, это как будто логично, поскольку президентская власть как власть главы государства не относится ни к одной из обозначенных в Конституции РФ властных ветвей. Раз глава государства назначил треть членов Общественной палаты, а те кооптировали другие две три, то он им и неподконтролен. С другой стороны, как раз нелогично, поскольку если уж члены Общественной палаты являются как бы людьми президента, то свои советы они должны адресовать прежде всего ему.

Впрочем, не вполне логична вся конструкция президентской власти в РФ. Ведь не будучи главой исполнительной власти, президент тем не менее вправе вести заседания правительства и обязан непосредственно руководить некоторыми федеральными органами исполнительной власти (в силу федерального конституционного закона "О правительстве РФ"). Кстати, эти-то "президентские" органы (Министерство обороны, МВД, ФСБ и т.д.) также подконтрольны Общественной палате. Значит, частично и опосредованно ей все же подконтролен и президент.

Представительство общественных объединений получилось еще более спорным. С одной стороны, их кандидатами заполнены две трети палаты, да и первая треть сформирована президентом после консультаций с общественностью. Действует также норма, согласно которой от одного общественного объединения может быть выдвинут только один кандидат. Казалось бы, эти люди реально представляют общественные объединения. Однако закон дает скорее противоположное указание: " Члены Общественной палаты при осуществлении своих полномочий не связаны решениями общественных объединений. Отзыв члена Общественной палаты не допускается" (ч. 3, ст. 12, ч. 3, ст. 13). Кроме того, "палаточникам" запрещено объединяться по политическому, национальному, религиозному и региональному признакам. Кого тогда представляют члены палаты, если не президента и не общественные организации? Не совесть же нации?! По мысли законодателя, наверное, совесть, как бы странно это ни звучало в наш циничный век.

Еще одна странность палаты состоит в том, что она, наверное, единственное учреждение публичного права, деятельность которого должна соприкасаться не только с федеральным уровнем власти, но и с органами власти субъектов РФ (невзирая на конституционный принцип федерализма) и даже с местным самоуправлением (хотя, согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти). Другим подобным учреждением является прокуратура (кстати, сфера контроля палаты и сфера общего прокурорского надзора совпадают), но та это делает все же посредством своих территориальных звеньев. Такой подход к России как к унитарному государству выглядит особенно странно, учитывая, что во многих регионах давно существуют общественные палаты. Например, в Саратовской области она была создана еще в 1996 году, при чем ее возглавил по должности сам тогдашний губернатор Дмитрий Аяцков.

Новообразование слегка напоминает Земский собор, в котором участвовали как люди, призванные государем, так и представители сословий. Или законосовещательный Государственный совет в императорской России. Уместней вспомнить и концепцию синдикализма Леона Дюги, нашедшую свое крайнее воплощение в корпоративном государстве Муссолини, где законосовещательная Палата фаший и корпораций заменила собой парламент. Конечно, так далеко у нас никто сейчас не заходит. Налицо просто очередная попытка вовлечь общественность в процесс управления государством, не вытесняя, а дополняя выборных представителей.

Подобное делалось и при Советской власти, когда, например, некоторыми государственными функциями наделялись профсоюзам. Был и эксперимент Горбачева, когда треть народных депутатов СССР не избиралась гражданами, а делегировалась общественными организациями. Делается кое-что подобное и сейчас. Скажем, часть членов Высшей квалификационной коллегии судей направляется общественными объединениями, которых, однако же, наделяет полномочиями Совет Федерации. Общественность вправе также рекомендовать Кремлю кандидатуры глав субъектов РФ, а юридическая общественность - кандидатуры судей. Надо отметить, однако, что все процедуры, связанные с участием общественности, обычно отличаются непрозрачностью и дают власти широкую свободу выбора решения о том, кого привлекать к сотрудничеству и к чьим советам прислушиваться.

Государь, не доверяющий государству

"В наше время никому нельзя доверять... Мне можно", - эти слова, вложенные Юлианом Семеновым в уста группенфюрера Мюллера, быть может, припомнились Владимиру Путину, когда он выдвигал идею создания Общественной палаты РФ. В основе этой идеи лежат как некоторые здравые резоны, так и довольно странные, хотя и типичные для нашего времени представления.

Совершенно логично здесь то, что палата невыборная. Зачем параллельно существующей Государственной думе создавать еще один выборный орган? Полностью исключается участие в ней политических партий. Первоначально хотели запретить членам политических партий становиться членами палаты, в окончательной редакции закона ограничились разумным требованием о приостановлении членства.

Некогда любое общественное объединение могло выдвигать своих кандидатов в народные депутаты. Между партией и Союзом пчеловодов формально разницы не было. Законодатель последовательно ограничивал участие непартийных общественных объединений в этом процессе. Нынешний состав Думы избран на основании закона, позволяющего общественно-политическим объединениям, имеющим в своем уставе надлежащую норму, участвовать в выборах в блоке с политическими партиями (в блоке должно быть не более трех участников, одним из которых обязательно является партия). В декабре 2007 года в Думу будут избирать уже только по спискам, которые смогут выдвигать одни лишь партии, блоки исключены. Общественная палата - это разумный компенсаторный институт для общественных объединений, не являющихся партиями. Им предложена площадка, где можно выговориться.

Логично и то, что все это делается под эгидой президента. Не будем забывать, что в мире президентство возникло как субститут монархической власти. (В России слово "монархия" отождествляется, прежде всего, с абсолютизмом, но для человечества в целом более типична ограниченная монархия английского образца). Монарх всегда рассматривался как выразитель воли широких слоев населения в противовес элите. Такова была природа греческих тираний VI века до нашей эры. В Древнем Риме с установлением принципата перестали созываться народные собрания. Считалось, что народ перенес свои полномочия на принцепса. Однако прерогативы сената были сохранены. Одним словом, общественности для эффективной критики бюрократии требуется помощь главы государства, а тому для контроля над бюрократией - поддержка общественности, тем более подчеркнуто беспартийной.

Нелогично то, что принцип представительства общественных объединений выдержан не был. Мало того, что члены палаты изначально делегируется общественными объединениями, а потом о них словно обязываются забыть. Об этом уже шла выше речь. Кроме того, закон гласит: " Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления".

Выходит, что Общественная палата представляет граждан. Но граждан, напротив, представляют те, кого эти граждане избирали: Государственная дума, президент, законодательные собрания, главы городов, депутаты местных Советов, иными словами, как раз органы государственной власти и органы местного самоуправления. Общественную же палату граждане не избирают. Члены Общественной палаты могли бы скорее претендовать на роль представителей общественных объединений, то есть организованных сообществ социально активных граждан (в США их называют concerned citizens), а не непосредственно граждан РФ.

Кроме того, формально-логический анализ текста закона позволяет сделать следующие выводы. Существует три сопоставимых субъекта, интересы которых не во всем совпадают: граждане, общественные объединения и публичная власть. И существует потребность в согласовании этих интересов. Однако у публичной власти не может быть интересов, отличных от интересов общества, то есть граждан как абстрактно-всеобщей совокупности.

Тут встает важнейший вопрос политико-правовой философии. Что есть государство? Аристотель отвечал на него очень просто: "государство - это совокупность граждан". Античный полис действительно был гражданской общиной, бюрократия как таковая была ему неведома. Постепенно общественная жизнь усложнялась и место гражданской общины в более ли менее крупных государствах стал занимать монарх. В XVI веке во Франции сформировалось централизованное государство в форме абсолютной монархии. Теоретическое обоснование государственного суверенитета впервые предложил французский правовед Жан Боден. Для него суверенитет государства - это власть суверена, государя, стоящего над обществом и примиряющего, порой насильственно, общественные противоречия.

Гегель пошел еще дальше. Согласно его политико-правовой философии, единственный смысл существования людей состоит в том, чтобы служить государству как некой абстрактной идее. Маркс и Энгельс, изначально будучи гегельянцами, впоследствии поменяли только оценки. Для них государство из абсолютного блага превратилось в чудовище, точнее, в орудие подавления, служащее классу угнетателей. На подобном фундаменте и зиждутся наши представления о государстве. И рядовые граждане, и чиновники упорно мыслят бинарными оппозициями, в которых государство - это чуждый народу монстр, хотя по странной случайности народ сам его создает.

Затея с Общественной палатой удивляет именно тем, что Кремль и депутаты как будто забыли, что они-то как раз и представляют граждан, точнее, по статусу обязаны их представлять. "Жила бы страна родная, и нету других забот". Вполне возможно, что эта "забывчивость" - скрытая уступка шумной интеллигентской оппозиции. Но уступка, на мой взгляд, необоснованная, демонстрирующая, что президент немного запутался и либо не понимает, кто он такой, либо хочет казаться кем-то другим. При его высочайшем рейтинге - это неоправданное маловерие.

Закат медиакратии

В силу вышеизложенного трудно предсказать, выйдет ли прок из Общественной палаты. Но хотя бы одно доброе дело она сделать все-таки сможет - поставить на место медиакратию. Конечно, в России, как в любой демократической стране, все СМИ будут так или иначе критиковать власть, ведь журналисты принадлежат к той прослойке людей, которые тайно считают себя умнее любых чиновников. И, конечно, СМИ, поскольку они рассчитаны на массовую аудиторию, будут работать на потребу не самой взыскательной публики. Но всему есть предел.

Можно представить, какой шум поднимет медиакратия, едва возникнет малейший признак "цензуры". Для них ведь собственная свобода высказывания - это гражданское право, а попытка их контролировать - ограничение предпринимательской деятельности. Между тем нельзя забывать, что далеко не все граждане могут свободно высказываться посредством СМИ. Для этого требуется, прежде всего, овеществленный капитал, который могут предоставить либо государство, либо крупный бизнес. Медиабизнес, конечно, может и сам зарабатывать деньги - на текущие расходы, что он и делает. Но только для этого необходимо угождать низменным запросам публики.

Однако то, что для владельцев СМИ является бизнесом, а для их сотрудников - профессией, то для аудитории есть насущная необходимость. СМИ поставляют обществу информацию заодно с пропагандой и развлечениями. Без них не могут обойтись ни политики, ни ученые. Значит, потребитель вправе защищать свои интересы от недобросовестности производителя. Сегодняшние законы содержат нормы, позволяющие хотя бы отчасти отстаивать публичные интересы в области СМИ. Вот, например.

Из Закона РФ "О средствах массовой информации"

Статья 4. Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации

Не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.

Статья 51. Недопустимость злоупотребления правами журналиста

Не допускается использование установленных настоящим Законом прав журналиста в целях сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сообщений, сбора информации в пользу постороннего лица или организации, не являющейся средством массовой информации.

Запрещается использовать право журналиста на распространение информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями.

Из федерального закона "О рекламе"

Статья 5. Общие требования к рекламе

1. Реклама должна быть распознаваема без специальных знаний или без применения технических средств именно как реклама непосредственно в момент ее представления независимо от формы или от используемого средства распространения.

Использование в радио-, теле-, видео-, аудио- и кинопродукции, а также в печатной продукции нерекламного характера целенаправленного обращения внимания потребителей рекламы на конкретную марку (модель, артикул) товара либо на изготовителя, исполнителя, продавца для формирования и поддержания интереса к ним без надлежащего предварительного сообщения об этом (в частности, путем пометки "на правах рекламы") не допускается.

Если радио-, теле-, видео-, аудио- и кинопродукция, а также печатная продукция распространяются частями (сериями), сообщения о рекламе также должны повторяться соответственно количеству частей (серий).

Организациям средств массовой информации запрещается взимать плату за размещение рекламы под видом информационного, редакционного или авторского материала.

Разве последнее процитированное предложение не было попыткой законодателя устранить так называемый PR? Увы, все вышеизложенные нормы содержат много оценочных понятий и применяются достаточно редко, если вообще применяются.

Граждане и юридические лица, если затронуты их частные интересы, обращаются в суд. Порой небезуспешно. Публичные интересы - забота государства, прежде всего Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия. Часто ли она использовала свои карательные полномочия? Причина не только в том, что у ведомства куцый штат и финансовые возможности, несопоставимые с совокупными возможностями СМИ и их владельцев. Причина еще и в отсутствии у чиновника стоического убеждения в том, что он право имеет.

Дефицит государственного стоицизма можно с лихвой компенсировать решимостью гражданского общества. Если государство не чувствует за собой морального права посягать на "священную корову", то пусть выслушает Общественную палату. Хочется верить, что ее слово будет твердым и взвешенным, а потому - особенно веским.