Суверенная демократия и ее деньги

Иосиф Сталин, как известно, объяснял отсутствие многопартийности в СССР тем фактом, что партии всегда являются классовыми, и коль скоро в СССР существует всего один класс - класс трудящихся, - то и партия может быть только одна. Как ни странно, эту же мысль можно обнаружить и у классика неолиберализма Людвига фон Мизеса, который в антисоветской брошюре "Бюрократия" приходит к следующему выводу: там, где в парламенте не представлены интересы частных собственников, парламент всегда будет голосовать так, как ему скажет правительство.

Иными словами, не бывает демократии там, где выборные институты отделены от вопросов денег и собственности.

Именно поэтому, сказав "А" (т.е. провозгласив официальной доктриной правящей партии идею "суверенной демократии"), мы дальше обязаны говорить "Б", т.е. объяснять, "где деньги". Ибо демократия, в определенном смысле, есть не что иное, как процедура общегражданского согласования вопроса о том, с кого сколько собирать в общую казну и на что потом тратить собранное.

1. С кого собираем

Надо констатировать: на данный момент демократическая (т.е. выборная) система практически полностью отделена от формирования доходов национального бюджета. В основе этого отделения - принцип, по которому основная налоговая база формируется не гражданами (т.е. не избирателями), а корпорациями - государственными и частными. То есть субъектами, которых с точки зрения выборных институтов попросту не существует. Те, кто приносят в бюджет б ольшую часть денег, не имеют и не могут иметь вообще никакого легального представительства в избираемых органах власти, - это касается как частных, так и государственных компаний.

При этом львиную долю доходов, приносимых компаниями, составляют доходы от структур, находящихся в государственной собственности. Это крупные холдинги, действующие в стратегических отраслях, - таких как сырьевой сектор ВПК и т.д. Сегодня над большинством таких отраслей власть так или иначе вернула себе контроль. Но значит ли это, что находящиеся в государственной собственности компании стали доступны для общенационального контроля со стороны демократических институтов? Нет. Ими распоряжается исполнительная власть - власть назначаемая, т.е. существующая вне пределов выборной системы.

Иными словами, сегодня вопрос стоит так. Коль скоро мы - из соображений защиты и укрепления суверенитета России - согласились на возвращение ряда стратегических отраслей экономики в общенациональную собственность, значит, логика защиты и укрепления демократии заставляет нас требовать распространения контроля демократических институтов над пространством, в котором формируется национальный доход.

Этот вопрос так или иначе встанет на повестку выборной кампании 2007-2008. Вопрос в том, кто и как его поставит. Постановка его оппозицией (не важно, системной или внесистемной) будет означать, что кампания превратится в бесконечное самооправдание государства посредством "раздачи слонов" - то есть в очередную патерналистско-распределительную "социалку". При этом эффективность такой кампании будет крайне низкой, поскольку раздача благ от государства как таковая работает все хуже даже для не самых обеспеченных категорий граждан.

Страна за последние 8 лет стала богаче, и люди, в свою очередь, стали самостоятельнее. Соответственно, любой, кто предложит вместо раздачи благ раздачу ответственности и сумеет это оформить в качественные мобилизационно-пропагандистские формулы, выиграет такую кампанию в один ход. Примерно так, как выиграли ее в 2004 году украинские "оранжевые" : когда в кинотеатре "Зоряний" штаб кандидата Януковича до самого конца решал вопросы о том, кому еще сделать "прибавку к пенсии" и в какие еще сельские школы отправить компьютеры, в центре Киева уже стоял многотысячный "майдан", к которому киевский офисный пролетариат подвозил на подержанных джипах и кредитных малолитражках термосы с чаем и бутерброды. Этим людям уже не нужны были никакие "прибавки" и "выплаты". Они хотели, чтобы с ними поделились властью.

Властью делиться никому никогда не хочется. Но переоценка своих возможностей удержать монополию на власть ломает даже очень крепкие режимы. Особенно в ситуации, когда выясняется, что основная идеологема товарищей начальников на практике оказывается фикцией.

"Что они там делают в этих "газпромах", если не пилят деньги"? На такой вопрос нельзя отвечать бессмысленным лепетом о "защите национальных интересов". Если я не участник процесса, а лишь пассивный его созерцатель, дальше мне уже наплевать, из каких интересов и какой нации действуют эти люди.

Соответственно, долгосрочный выбор выглядит именно так. Либо массовые демократические институты становятся инструментами для общенационального управления общенациональной собственностью, либо рано или поздно возникает другой инструмент, посредством которого эти остающиеся призрачными институты - партии, парламенты, медиа, НКО и т.д. - ломаются об коленку. Это объективный и неизбежный выбор, причем любой экономический рост и любой рост благосостояния людей будет лишь ускорять приближение к этой развилке.

Как государство контролирует госсектор сегодня? Посредством наличия госчиновников в советах директоров крупных компаний, а также посредством голосования госпакетами акций на собраниях акционеров. Где концентрируется политическая ответственность за их деятельность? В точке, которая называется "президент РФ". Почему у нас это работает? Потому что президент Путин оказался своего рода необсуждаемой точкой общенационального консенсуса, а следовательно, универсальным политическим громоотводом для любых претензий. Теперь уберите из схемы В.В.Путина и представьте, что на его месте - человек, не обладающий тем безусловным мандатом доверия избирателей, каким в течение всего президентского срока обладает Путин. Вы получите тотальную катастрофу легитимности всего государственного механизма и в особенности государственной собственности. Именно на это делают сегодня расчет всевозможные комитеты по встрече 2008 года.

С другой стороны, мы хорошо знаем, к чему привели в свое время попытки раздать ответственность (в форме собственности) непосредственно гражданам. Не прошло и нескольких лет, как в результате ваучерной приватизации отданная людям собственность опять сконцентрировалась в руках нескольких крупных частных групп. И все последующие годы государство боролось против угрозы быть подмятым под себя этими мощными группами. Да, в итоге оно вышло относительным победителем в этой борьбе, но ту задачу, неудачной попыткой решить которую была ваучерная приватизация, это не сняло с повестки дня.

Сегодня понятно, что гражданский контроль над государством и гражданское участие в управлении государством возможны только тогда, когда они осуществляются посредством эффективных политических инструментов - иными словами, массовых институтов демократии. Что это за институты? Их перечень известен: это парламент, партии, СМИ, "третий сектор" - от профсоюзов и цеховых организаций до землячеств и конфессиональных групп. Именно в эту сторону так или иначе должна быть распределена политическая ответственность за управление общенациональной собственностью.

В каких формах - это вопрос для дискуссий. Тут возможны самые разные предложения - начиная от уполномоченных парламентом, крупнейшими партиями и НКО независимых директоров в советах директоров крупнейших компаний и заканчивая восстановлением советской системы парткомов и месткомов в каких-то современных формах. Проблема в одном: фактическая непрозрачность и неуправляемость госсектора экономики со стороны политической системы - это и главная угроза современной российской демократии, и вместе с тем главное направление, в котором она может "достраиваться" в ближайшие годы.

Но национальный доход, тем не менее, формируется еще и в частном секторе. И поскольку здесь главным инструментом власти является налоговая политика, то необходимо вернуть тему налогов и состояния налоговой системы в поле политической дискуссии. В долгосрочном плане перераспределение налоговой нагрузки с предприятий на граждан является политической задачей - чем больше денег в общую копилку вносят сами граждане, тем в большей степени именно они, а не корпорации, становятся реальными политическими субъектами. Естественно, для того чтобы это было возможно, нужно, чтобы доходы граждан выросли в разы по отношению к нынешним.

Сегодня же, по факту, мы имеем дело в большей степени с корпоративной, нежели с демократической организацией общества. И борьба за демократию в ближайшие годы - это борьба за увеличение экономической самостоятельности и "капитализированности" граждан и, соответственно, за ограничение, уменьшение и введение в границы роли корпораций.

Среди прочего, это и борьба за появление массового собственника - то есть за диверсификацию тех акционерных пакетов, которые сегодня сконцентрированы в узком слое "хозяев". И в этой связи хочется вспомнить фразу одного известного российского теоретика корпоративизма: "Если в стране собственностью можно управлять, только имея на руках 51% акций, - это значит, что стоимость 49% ее активов равна нулю". То есть ресурс для любого "удвоения" - как ВВП, так и общестрановой капитализации - находится именно здесь.

2. На что тратим

Выступая на Всероссийском совещании практиков и экспертов "Национальные проекты -2007", вице-премьер Д.А.Медведев сообщил, что считает НП тем полигоном, на котором государство обязано научиться эффективно тратить деньги. Под этим углом мы и рассмотрим взаимоотношения демократических институтов с сегодняшним состоянием осуществления государственных расходов.

К расходам наша демократическая система, исторически сложившаяся как в первую очередь распределительная, имеет куда большее отношение, чем к доходам. Главный документ, который определяет эту сферу деятельности, - ежегодно принимаемый закон о государственном бюджете на следующий год. По сегодняшним правилам основные приоритеты бюджетной политики вначале формирует президент в своем бюджетном послании Федеральному собранию, затем, исходя из них, Минфин готовит проект закона о бюджете, но сам закон обсуждается и принимается в парламенте. Однако на этом миссия выборных институтов заканчивается. Дальше уже только исполнительная власть реализует то, что ей прописали в законе о бюджете.

Те многочисленные задачи, на решение которых тратятся деньги государства, можно условно объединить в две большие группы - назовем их группой поддержания и группой развития. То есть текущие штатные расходы на поддержание функционирования существующих систем и инфраструктуры, и "проектные" расходы на создание новых или кардинальную модернизацию имеющихся систем. Многие годы мы жили в ситуации, когда доля вторых была крайне мала, поскольку хронически не хватало даже на первые. Те многочисленные реформы, которые проводились, сводились в основном к изменениям правил, делающихся при этом практически "без денег". Целевое же финансирование было незначительным по объемам, а по функции скорее сводилось к традиционному "проценту на воровство" (т.е. конечно же "на развитие", "на инновации" и т.д.) в рамках института федеральных целевых программ (ФЦП). Собственно, метода их реализации и обогатила в свое время наш политический лексикон полезным словосочетанием "пилить бюджет". Что и показал анализ ФЦП, проведенный в 2003-2004 годах, по результатам которого большинство имевшихся ФЦП пришлось попросту прикрыть.

Однако новизна ситуации к тому времени состояла в том, что в бюджете начали появляться деньги. А в политике, в свою очередь, - признаки кричащего отсутствия государства в тех сферах, уходить из которых ему было нельзя. Ибо хваленая "невидимая рука" либо не приходила туда на место государства вовсе, либо, придя, оказывалась на поверку волосатой лапой (наиболее яркий пример здесь - жилищная сфера). В результате возникла необходимость заново строить механизмы государственной политики, обеспеченные деньгами в гораздо б ольшем объеме, чем это делалось в рамках ФЦП. Так появились приоритетные национальные проекты - по сути, большие целевые госпрограммы, политически усиленные президентом.

Полтора года с момента их старта выявили главное системное противоречие ПНП. Оно состоит в том, что ответственность за каждый нацпроект несут министры профильных министерств - Минобразования, Минздрав, Минрегион и Минсельхоз. Любой министр в первую и главную очередь всегда решает задачу поддержания штатного функционирования своей системы, то есть чтобы все работало и ничего не ломалось. В то время как политическая задача нацпроектов другая - это задача реформистская, то есть "как создать новое или кардинально улучшить имеющееся". Эти две задачи - задача поддержания и задача развития - в рамках одного и того же ведомства вступают в противоречие, и выбор, как всегда, делается в пользу первой. В результате система начинает стремиться к тому, чтобы ПНП превратились просто в механизм выбивания б ольших бюджетов под штатное функционирование соответствующих ведомств.

Сработала порочная логика - "поручить дело профессионалам". Никому не пришло в голову, что адресатом проекта "Здоровье" должны быть не врачи, а больные, проекта "Образование" - не учителя, а ученики, а проекта "Жилье" - уж точно не строители и не банкиры. И именно реальные адресаты ПНП, т.е. граждане, не будучи профессионалами в этих сферах, являются первоначальным субъектом политических требований к качеству образования, здравоохранения и т.д., и это они, а не врачи и не учителя, будут оценивать успех или неуспех нацпроектов.

Тем не менее в определенной степени нацпроекты можно считать успехом. Формула этого успеха - это уже можно констатировать - в том, что удалось отстроить некоррупционный механизм целевого государственного финансирования в тех сферах, где они реализуются. Причем удалось это благодаря настойчивому политическому давлению на исполнительный бюрократический аппарат, т.е. посредством эксплуатации личного политического ресурса Д.А.Медведева и приданной ему машины госагитпропа.

Любое политическое давление на аппарат - это всегда опасное оружие. Им можно полностью парализовать работу аппарата, можно разрушить саму структуру аппарата. Однако оно же при правильном употреблении может выполнять и обратную - мобилизационную - функцию. Не все, что "мешает работать", на самом деле мешает, иногда, наоборот, только это и заставляет.

Но "преемники" - все же крайне штучный товар. На таком политическом ресурсе не построишь дееспособную систему мобилизации аппарата - во всяком случае, до тех пор, пока эта схема не будет мультиплицирована, доведена до массового уровня. В этом смысл известного предложения о создании института общественных комиссаров при ПНП. Его идея в том, чтобы использовать термоядерную энергию низовой гражданской и политической активности в мирных целях - в целях политической мобилизации и политического контроля аппарата.

Можно долго кормить заклинаниями о "борьбе с коррупцией", можно даже иногда показательно кого-нибудь ловить и сажать. Но по большому счету никакого другого эффективного рецепта борьбы с коррупцией, кроме как опрозрачивание, опубличивание пространства власти, не существует. И до тех пор, пока сфера непосредственного осуществления государственных расходов не будет охвачена ключевыми демократическими институтами, эти заклинания останутся заклинаниями.

Главная претензия к нацпроектам - как со стороны оппозиции, так и со стороны непосредственных "получателей" - давно известна: " хорошо, но мало!" Но для того, чтобы было "в разы больше", нужно, чтобы и политическая энергетика, политическая фокусировка на этой теме была "в разы больше", чем есть сегодня. Иначе любое их масштабирование - это опять распил, опять коррупция и опять тотальное бессилие государства перед лицом все более острых проблем.

Что нужно? Нужно, чтобы появились общественные деятели, политически заинтересованные в успехе данных конкретных ПНП и сделавшие этот интерес своей основной публичной функцией. На самом деле такие люди уже есть - в каждой из тех сфер, где сегодня реализуются нацпроекты, сформировался пул экспертов. Иногда жестко критически настроенных по отношению к чиновникам, реализующим ПНП, иногда более лояльных, но в любом случае - постоянных участников этого процесса. Сегодня необходимо дать им официальный статус общественных комиссаров, общественных инспекторов - тех, кто от имени и по поручению Совета по реализации ПНП могли бы организовывать на региональном и местном уровне регулярный мониторинг хода реализации ПНП и доводить его результаты до политического руководства страны.

Важно, чтобы эти люди представляли не только себя, но и те демократические институты - партии, СМИ, НКО, - с которыми они связаны. И тем самым вовлекали их в эту деятельность, превращали в партнерские структуры, опираясь на которые, делегируя которым ответственность и полномочия, государство может значительно расширить масштаб своих проектов.

Иными словами, современная система госрасходов - это тоже, с одной стороны, угроза, а с другой - пространство экспансии для демократических институтов. Экспансии, которая уже - помимо чьей-либо воли - становится ключевой темой готовящегося транзита власти 2007-2008 годов.

       
Print version Распечатать