Саммиты Евросоюза проходят столь часто (в среднем 4-5 раз в год), что давно уже перестали восприниматься общественностью и прессой как нечто экстраординарное. Состоявшаяся только что в Брюсселе встреча руководителей стран - членов Европейского союза, однако, стала одним из редких исключений. Отчасти "виновато" в этом завершающееся германское председательство ЕС, сделавшее основной вопрос этого саммита - перспективу принятия нового конституционного договора для объединенной Европы - одним из своих приоритетов.
Два года назад, когда проект Конституции ЕС провалился на референдумах во Франции и Нидерландах, практически все наблюдатели, как внутри Европейского союза, так и за его пределами (в том числе в России), хором заговорили о том, что евроконституция мертва - причем не только проект 2004 года, а идея конституции в принципе. Более того, одно за другим следовали заявления о том, что процесс европейской интеграции погрузился в состояние глубокого системного кризиса, который растянется на долгие годы и вполне может привести к распаду Евросоюза.
Эти оценки оказались сильно преувеличенными. Не прошло и года, как дискуссия возобновилась, причем основной упор делался (и делается сейчас) не на целесообразности дальнейших шагов по пути институционального укрепления ЕС, а на том, как это лучше сделать. Вопрос об укреплении нормативно-правовой и организационной базы Евросоюза вновь активно и открыто обсуждается. Еще полгода назад это казалось практически невозможным. Германское председательство может записать такой разворот на 180 градусов в свой актив, и наверняка так и поступит.
Забегая вперед, можно сразу сформулировать один из основных выводов этой статьи. Он выглядит так: эволюция настроений политической элиты Евросоюза за последние месяцы показала, что интеграционный проект жив и постепенно преодолевает тяжелый кризис, возникший два года назад. Вообще, было бы наивно полагать, что предприятие такой глубины и исторического масштаба может развиваться только по восходящей и без проблем.
Серьезные трудности, грозившие "похоронить" ЕС, возникали и раньше: достаточно вспомнить создание Шенгена или введение евро - крупные эволюционные этапы, расколовшие страны-члены на тех, кто "внутри", и тех, кто "не участвует". И каждый раз активным сторонникам европейской интеграции удавалось восстановить динамику этого процесса, причем иногда это делалось келейно и даже вопреки выраженному общественному мнению. Судя по всему, так произойдет и сейчас.
Злорадно потирать руки по поводу того, что лидерам Евросоюза пришлось отказаться от первоначального проекта Конституции и пойти "кружным путем", было бы не только неуместно, но и попросту глупо. Гораздо большего внимания заслуживают энергия и целеустремленность, с которыми руководители стран-членов борются за то, чтобы сохранить достижения интеграции и повысить их эффективность. А могли бы и по-нашему - "до основанья, а затем..."
Но вернемся к ярким политическим баталиям, развернувшимся между членами "дружной европейской семьи" накануне и во время саммита в Брюсселе 21-23 июня. Споры и публичные заявления ведущих политиков ЕС касались в основном возможных путей выхода из ситуации, когда проект европейской Конституции, согласованный в конце 2004 года полномочными представителями правительств всех 27 государств Евросоюза, оказался утвержденным (на референдумах или парламентами) 15 странами и отвергнут двумя.
В оставшихся 10 государствах процесс формального одобрения Конституции был остановлен ввиду очевидной бессмысленности риска противостояния с разочаровавшимися избирателями и критиками европейской интеграции в условиях, когда проведение повторных референдумов во Франции и Нидерландах практически исключено. Между тем для того, чтобы вступить в силу, конституционный договор должен быть обязательно утвержден всеми государствами ЕС.
На протяжении последних месяцев обсуждались различные варианты: завершение начатого процесса утверждения проекта Конституции без референдумов, "мини-Конституция" (вычленение и принятие положений и разделов, не вызывающих споров, и откладывание остального "на потом"), разработка нового проекта конституционного договора и, наконец, согласование вместо этого соглашения или договора "о реформе ЕС".
Сложилось так, что сомнительную пальму первенства главного "возмутителя спокойствия" обозреватели и СМИ отдали Польше, правительство которой действительно заняло (причем публично) весьма неуступчивую позицию в отношении предусмотренного проектом Конституции пересмотра системы голосования при принятии решений в рамках ЕС. Отчасти такой выбор руководства Варшавы в качестве основного виновника возникших трудностей объясняется тем, что оно уже успело не раз проявить себя в качестве строптивого игрока, заблокировав, в частности, начало переговоров по новому базовому документу Россия-ЕС.
"Польский феномен", однако, заслуживает более пристального и взвешенного анализа. Во-первых, линия, избранная тандемом братьев-близнецов Качинских, в значительной степени ориентирована на внутреннюю аудиторию. Процесс вступления Польши в ЕС проходил довольно болезненно, уступок пришлось сделать немало (в том числе и в таких приоритетных для этой страны вопросах, как миграция рабочей силы и сельское хозяйство), и теперь правительству приходится прилагать особые усилия для того, чтобы нейтрализовать обвинения домашних критиков в пренебрежении национальными интересами.
Во-вторых, польское руководство никак не связано сложившейся в ЕС за полвека политико-психологической традицией решать спорные вопросы тихо и "полюбовно", априори отдавая приоритет задаче углубления европейской интеграции. Польша считает (и вполне справедливо - Россия, например, действовала бы так же), что, вступив в Евросоюз, она имеет неотъемлемое право голоса, пропорциональное ее географическому, демографическому, политическому и (потенциально) экономическому весу.
Другое дело, что братья-близнецы избрали путь открытой и острой, подчас скандальной полемики. Более того, они нарушили, пожалуй, самое священное табу Европейского союза - невозвращение к наследию Второй мировой войны, - практически обвинив Германию в том, что сейчас население Польши (и, следовательно, ее вес в системе голосования внутри ЕС) составляет не 66 млн человек, а почти вдвое меньше. Такая линия поведения Варшавы заставила лидеров других стран "единой Европы", в свою очередь, отбросить (и, видимо, уже навсегда) традиционную дипломатичность и начать бороться за свои интересы открыто, резко и жестко.
Не стоит удивляться тому, что строптивость Польши вызывает сильное раздражение в Брюсселе и ряде других европейских столиц, где уже привыкли считать себя "более равными, чем другие". Достаточно упомянуть сделанное накануне прошедшего саммита публичное заявление главы Еврокомиссии Ж.М.Баррозу: "В интересах новичков ЕС показать, что их членство не затрудняет жизнь Евросоюзу, а, наоборот, придает ему дополнительный импульс". Здесь сразу приходит на память нашумевшее высказывание Ж.Ширака в адрес 10 новых стран - членов ЕС (в том числе и Польши), поддержавших второе вторжение США в Ирак, о том, что "они упустили прекрасный шанс для того, чтобы промолчать".
В-третьих, опасения Варшавы в отношении реформы системы голосования были вполне обоснованными. Предложенная германским председательством формула "двойного большинства" дает преимущество "тяжеловесам" (Германии, Франции, Великобритании, Италии) и "карликам", но снижает удельный вес средних стран-членов, причем именно Польша потеряла бы при таком раскладе больше всего.
И, наконец, в-четвертых - и в главных. Пока польское руководство жестко отстаивало интересы своей страны в важном, но все же процедурном вопросе, за его спиной прятались лидеры других государств ЕС, замечания которых касались куда более значимых аспектов развития европейского интеграционного проекта. Между тем до самого последнего момента их претензиям уделялось значительно меньше внимания общественности и СМИ.
Начать перечисление "истинных виновников" следует, видимо, с Лондона. Как до, так и после своего вступления в ЕС в 1973 году Великобритания неизменно занимала особое место в европейских интеграционных процессах. Дело здесь не только в трепетном отношении этой страны к трансатлантической связке с США и в ревнивости, с которой англичане оберегают реальные или символические (например, единицы измерения) атрибуты своего национального суверенитета. Причин тому множество, и они являются предметом глубокого исследования целого ряда солидных научных трудов. В этой статье хотелось бы упомянуть лишь об одной из них - пусть не самой главной, но, как правило, оставляемой за рамками поверхностных анализов и комментариев. Великобритания - страна, в которой нет писаной конституции. Это обстоятельство, помноженное на британскую традицию юридических прецедентов, превращает обычную для европейской интеграции практику переноса принимаемых на уровне ЕС нормативных актов в национальное законодательство в особенно сложный, деликатный и болезненный процесс.
Накануне прошедшего саммита Лондон публично провел четыре "красные черты", пересечение которых придало бы новому договору Евросоюза черты наднациональной конституции, а потому было бы неприемлемым для Великобритании. К ним относятся: придание юридически обязательного характера Европейской хартии основных прав и свобод, выработка общей внешней политики (включая введение поста министра иностранных дел ЕС), наделение Европейского суда правом принимать решения прямого действия на всей территории Европейского союза, а также унификация норм и практики в сфере налогообложения и социального обеспечения. Англия считает, что все это превращало бы ЕС в "федеративное сверхгосударство", т.е. направило бы процесс европейской интеграции по сценарию, который она вряд ли сможет проглотить даже в долгосрочной перспективе.
Часть британских требований была удовлетворена сравнительно легко. Это касается, прежде всего, отказа от законодательного закрепления общей внешней политики ЕС (тем более что асимметричное членство стран Евросоюза в НАТО все равно делало бы ее выработку проблематичной), а также предоставления государствам - членам ЕС права не вступать в те или иные интеграционные механизмы. Гораздо сложнее оказалось найти компромисс в отношении Хартии прав и свобод ЕС. Лондон справедливо полагал, что придание Хартии обязательного характера значительно расширило бы права британских профсоюзов на проведение забастовок (которые были урезаны еще в период правления М.Тэтчер) и, следовательно, снизило бы относительную эффективность экономической модели Великобритании. Прямо противоположные позиции заняли Франция, Испания и Германия, где исторически сложились социально ориентированные модели.
Сколь бы уважительными ни были обстоятельства, обусловившие позиции каждого из участников этого противостояния, нельзя не разделить возмущение, которое сквозило в публичном заявлении, сделанном накануне саммита испанским министром по делам Европы А.Наварро. Он заявил буквально следующее: "Очень трудно понять, почему страны, подписавшиеся под проектом [Конституционного] договора два с половиной года назад, вдруг, даже не попытавшись ратифицировать его, стали испытывать трудности". Действительно, тактику, избранную правительством Т.Блэра по вопросу Конституции ЕС, трудно определить иначе как безответственную и "страусиную".
Гораздо легче объяснить действия правительства Нидерландов. Оно тоже поддержало в 2004 году проект Конституции Евросоюза, однако было вынуждено изменить свое отношение к нему, подчиняясь воле своих избирателей, которые отвергли его на общенациональном референдуме два года назад. Тем не менее именно позиция Голландии (одной из стран - основательниц ЕС), как представляется, несла в себе наибольшую угрозу проекту европейской интеграции в том виде, в котором он развивался до сих пор. На протяжении всех 50 лет своего существования этот проект в целом неуклонно, хотя и неровными темпами, следовал вектору расширения полномочий и веса наднациональных институтов за счет национальных правительств. Теперь же Гаага настаивала на том, чтобы обернуть этот процесс вспять, предоставив парламентам стран-членов право отвергать законодательные акты, принимаемые на уровне ЕС.
Любопытно, что именно далеко идущие возражения Нидерландов удалось в результате снять "по-семейному" и без особого шума. На саммите было принято принципиальное решение о том, что в будущем договоре права национальных парламентов будут расширены по сравнению с полномочиями общеевропейских институтов. Детали будут отшлифованы в ходе министерской конференции ЕС, которая скоро начнет свою работу.
Схожая по форме политическая договоренность была достигнута на саммите и в отношении четырех "красных черт" Лондона. Это дало уходящему со своего поста Т.Блэру возможность заявить о том, что озабоченности Великобритании были учтены. На самом деле борьба по этим вопросам еще предстоит нешуточная, но проходить она будет в закрытом режиме, при котором поиск технических развязок, разменов и компромиссов будет вести значительно легче.
Что же касается самой нашумевшей проблемы - несогласия Варшавы с предлагавшимися условиями пересмотра системы голосования, - то найденное в итоге решение можно считать поистине хрестоматийным для Евросоюза. Оказавшись перед реальной угрозой остаться в единственном числе "за бортом" будущего конституционного договора, президент и премьер-министр Польши (в течение всех двух с половиной дней саммита они находились на постоянной телефонной связи) согласились с введением принципа "двойного большинства", но только поэтапно и начиная с 2014 года.
Все понимают, что к тому времени "либо эмир умрет, либо ишак сдохнет", т.е. либо братья-близнецы уйдут со своих руководящих постов, либо общая ситуация внутри ЕС изменится настолько, что вопрос о формуле голосования можно будет вновь вернуть на стол переговоров. Более того, учитывая относительно более высокие темпы прироста населения в католической Польше по сравнению с другими странами Евросоюза, ее удельный вес будет только возрастать в период до 2014-2017 годов, объективно приближая ее к "тяжеловесам".
Что же будет дальше? А дальше начнет работу министерская конференция. Руководство Португалии, заступающее на "капитанский мостик" ЕС 1 июля, уже объявило о том, что этот специальный форум начнет работу со второй половины июля с тем, чтобы завершить ее к очередному саммиту Евросоюза 18 октября 2007 года. Лиссабон, похоже, настроен не просто ковать железо, пока горячо, но и оставить пару месяцев "зазора" до конца своего председательства на тот случай, если министерская конференция не сможет быстро урегулировать все мельчайшие детали.
А затем начнется самое, пожалуй, интересное - процесс формального утверждения нового конституционного договора во всех 27 странах - членах ЕС, который должен завершиться не позднее 2009 года. Да-да, именно так, поскольку Великобритании и ряду других членов Евросоюза, которые накануне саммита говорили о невозможности повторного прохождения через горнило референдумов и ратификации, пришлось уступить. Теперь речь идет не о техническом (т.е. не требующем вынесения на референдум) "Соглашении о реформе ЕС", а именно о "мини-Конституции", т.е. усеченном варианте проекта, согласованного в 2004 году.
Как представляется, препятствий и трудностей на пути формального утверждения будущего проекта Конституционного договора ЕС будет не меньше, а, скорее, больше, чем было в 2005 году. Избирателям стран, проголосовавших за первый проект Конституции, придется разъяснять, почему это необходимо сделать еще раз и почему новый договор значительно "легче" своего предшественника, с которым они были согласны. Граждан Франции и Нидерландов предстоит убедить в том, что все недостатки, заставившие большинство из них проголосовать "против" два года назад, полностью устранены в новом проекте. И, наконец, надо будет заставить "евроскептиков" в Великобритании и в некоторых других странах ЕС поверить в то, что будущий проект Конституционного договора не олицетворяет собой вектор развития европейской интеграции в сторону создания "сверхгосударства".
Иными словами, сейчас невозможно сколько-нибудь точно предсказать, каким именно выйдет Европейский союз из конституционного кризиса, в который он попал два года назад. Тем не менее со значительной долей уверенности можно утверждать, что он из этого кризиса выйдет, причем выйдет со знаком "плюс". История европейского интеграционного проекта продолжится, поскольку, по большому счету, ни политическая элита, ни бизнес-сообщество, ни большинство населения стран, входящих ныне в ЕС, просто не видят другой альтернативы.
А взлеты и падения, "внутрисемейные" ссоры и отдельные сбои на пути дальнейшего сближения государств, экономик и народов Европейского союза почти наверняка будут происходить и в будущем. Что будет делать этот процесс только более интересным для наблюдения и анализа. И поучительным.