На состоявшемся в Лиссабоне 18-19 октября неформальном саммите ЕС главы государств и правительств согласовали текст Договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества. Как ожидается, лидеры ЕС официально подпишут новый документ на саммите в конце декабря. Затем последует его ратификация, и, в случае если она успешно завершится во всех 27 странах, договор вступит в силу - как ожидается, в начале 2009 года.
Вопреки прогнозам евроскептиков (внутри ЕС) и евроненавистников (в других странах, включая Россию), главы государств и правительств Евросоюза согласовали текст нового договора на удивление быстро и сравнительно легко. Те, кто потирал руки в ожидании большой драки и даже предсказывал, что она поставит единую Европу на грань развала, ждало разочарование. Всего за семь часов интенсивной работы лидерам ЕС удалось достичь компромисса по весьма объемному (250 страниц в английском варианте) и сложному документу.
Выходя из зала заседаний слегка за полночь (далеко не рекорд для подобных встреч), участники саммита вполне искренне улыбались и хлопали друг друга по плечам и спинам. Подобные проявления удовлетворения и даже радости вполне понятны: успех встречи, на который мало кто рассчитывал, в интересах лидеров всех 27 государств и, конечно же, главы КЕС. Теперь все они с полным правом заявляют о том, что кризис развития, охвативший Европейский союз после провала Евроконституции на референдумах во Франции и Нидерландах в 2004 году, практически преодолен.
Главы государств, входящих в небольшой, но мощный лагерь противников движения в сторону "Соединенных Штатов Европы" (мозгом и локомотивом которого с полным основанием считается Великобритания), указывают на то, что Лиссабонский договор сделает работу Евросоюза более эффективной, прозрачной и понятной. Немного лукавя или же выдавая желаемое за действительное, они при этом записывают себе в заслугу тот факт, что вопрос о принятии Евроконституции, которая ознаменовала бы превращение ЕС в наднациональное формирование, больше не стоит в повестке дня.
Их идеологические оппоненты, ратующие за "все более широкую и глубокую европейскую интеграцию" (а таких в ЕС-27 большинство), в свою очередь аплодируют тому, что новый договор во многом повторяет текст проекта Конституции ЕС и усиливает полномочия наднациональных органов. Таким образом, считают они, удалось сделать важный шаг по пути развития европейского проекта в сторону создания супергосударства, мощного центра силы в мировой политике и экономике.
Здесь следует напомнить, идея принятия Евроконституции (провалившаяся), а теперь Договора о реформе, возникла не сама по себе. Необходимость внесения изменений в основополагающие договоры ЕС была вызвана тем, что всего за два с половиной года (апрель 2004-го - 1 января 2007-го) число стран-членов возросло с 15 до 27, а их совокупное население составляет теперь почти полмиллиарда человек. Общая численность евробюрократов превысила 100 тысяч, свод законов и нормативных актов Евросоюза составляет тысячи томов, ежедневно в рамках ЕС проводятся десятки заседаний различного уровня и характера. Чтобы двигаться дальше, необходимо серьезно упростить структуру коллективных органов, принципы и порядок их работы, сделать их деятельность более понятной и прозрачной. На решение этой двуединой задачи как раз и направлен Лиссабонский договор.
Оценка нового документа напрямую связана с ответом на главный вопрос европейской интеграции: пойдет ли ЕС по пути передачи все новых полномочий из столиц в Брюссель и приобретения полноценной международной правосубъектности, или же ограничится оптимизацией уже имеющихся механизмов и полномочий. Документ, одобренный в Лиссабоне в ночь на 19 октября, дает ответ ближе к первому варианту.
Евроэнтузиасты правы: поправки в Римский и Маастрихтский договоры, которые предусмотрены Договором о реформе, повторяют большинство положений отвергнутого проекта Евроконституции. Так, учреждается пост председателя Европейского Совета -политическая фигура, которая будет назначаться сроком на пять лет и заменит институт стран-председательств, сменяющих друг друга каждые полгода. Председатель (президент) будет представлять ЕС на международной арене.
Будут совмещены посты Высокого представителя ЕС по общей внешней политике и политике в области безопасности (Х.Солана) и комиссара ЕС по внешним связям (Б.Ферреро-Вальднер). Этот "мининдел" Евросоюза будет сильнее двух нынешних фигур не только бюрократически (объединенный чиновничий аппарат составит около 5000 человек), но и материально, поскольку будет распоряжаться всеми распыленными сейчас финансовыми ресурсами, подкрепляющими действия ЕС за рубежом. Численный состав КЕС - квазиправительства блока - сократится: после 2014 года уже не каждая страна-член будет иметь в ней "своего" представителя. Это сделает Еврокомиссию более управляемой.
Будет перераспределен удельный вес государств-членов при принятии решений в ЕС. Несмотря на то что доля каждой страны рассчитывается в зависимости от ее населения, Италия сумела сохранить паритет с более населенной Великобританией. Самая же большая доля голосов по праву осталась у Германии, хотя в абсолютных цифрах ее квота сократилась.
Европейский союз построен на том, что страны-члены передают часть своего суверенитета общеевропейским органам в тех или иных областях, и Договор о реформе существенно расширяет перечень таких сфер. Усилены полномочия КЕС, Европарламента и Европейского суда, в особенности в сфере юстиции и внутренних дел. На несколько десятков позиций расширился список вопросов, по которым государства-члены уже не смогут применять право вето - решения по ним будут приниматься большинством голосов, а следовательно, возрастет и сама вероятность принятия таких решений.
Все вышеперечисленное свидетельствует в пользу "наднационального" или, если угодно, "конституционного" характера Лиссабонского договора. Теперь об изъятиях, исключениях и оговорках, которые сумели выторговать страны, полностью или частично входящие в лагерь евроскептиков.
Начнем с внешних признаков. В угоду критикам "безудержной" европейской интеграции, которая, по их мнению, лишает страны-члены национальной идентичности, в Договоре о реформе не упоминаются флаг, гимн и девиз ЕС. Следует, однако, заметить, что все три эти символа единой Европы уже существуют и сохранятся в будущем.
Из-за яростного сопротивления Великобритании в договоре осталась только ссылка на Хартию основных прав и свобод ЕС, что, впрочем, все равно придает хартии юридически обязывающий характер. Именно поэтому Лондон настоял на гарантиях того, что хартия не будет использоваться Европейским судом для принятия решений, изменяющих английское трудовое законодательство. Любопытно, что таким образом правительство лейбористов сумело оградить завоевания в борьбе с английским профсоюзами, достигнутые в начале 1980-х "великим консерватором" М.Тэтчер. Варшава потребовала аналогичных гарантий и для себя.
Польша добилась также включения в договор механизма, откладывающего введение в действие решений ЕС, если они принимаются "незначительным" большинством голосов. Причина понятна: Варшава страхуется на случай, если некая группа стран-членов добьется принятия не устраивающего ее решения.
Сейчас Великобритания и Ирландия имеют право применять или не применять общую политику и практику ЕС в области предоставления убежища, выдачи виз и иммиграции. В Лиссабонском договоре эти их права распространяются на всю сферу юстиции и внутренних дел. Дания, уже имеющая право вообще не применять общую политику в области юстиции и внутренних дел, получает по новому договору право выбирать конкретные проекты и механизмы в данной сфере, в которых она будет участвовать.
Австрия выторговала себе индульгенцию еще на пять лет сохранить ограничения (противоречащие утвержденной политике ЕС) на число иностранных студентов, обучающихся в ее вузах. Болгария сумела отстоять право называть валюту ЕС "евро" (как в русском), а не "еуро" - символическая победа братьев-славян в условиях засилья романо-французской и германо-латинской языковой традиции в Евросоюзе.
И наконец, главный аргумент экспертов внутри и за пределами ЕС, считающих, что новый договор не является шагом по пути к созданию супергосударства: в нем практически полностью обходится молчанием вопрос об усилении общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ). "Атлантисты" (прежде всего Великобритания и Польша, в меньшей степени - Венгрия, Чехия, страны Балтии и другие члены НАТО внутри Евросоюза) сохранили практически полную свободу действий на международной арене. Учреждение поста "мининдел" ЕС - наряду с председателем Европейского Совета - позволит лишь персонифицировать проекцию внешней политики "Единой Европы", но сама эта политика будет по-прежнему формироваться по принципу наименьшего общего знаменателя. Учитывая глубокий раскол между странами-членами по Ираку (дважды), Косово или, например, американской ПРО в Европе, можно говорить о том, что внешняя политика ЕС хромает на обе ноги, а нередко и вообще отсутствует.
Все это справедливо. Следует, однако, заметить, что на протяжении всей своей полувековой истории Европейский союз развивался, прежде всего, как экономический, социальный, торговый и институциональный блок. Формирование же общей внешней политики было и остается знаковой, символической, но все же второстепенной целью. Жители единой Европы не хотят воевать в других уголках мира, и судьбы даже европейской бывшей Югославии (включая Косово) их волнуют исключительно с точки зрения угрозы нелегальной иммиграции, наркотрафика и организованной преступности. Что же говорить о далеких странах - Ираке, Афганистане, Бирме?
"Старые европейцы" просто хотят жить все более комфортно и безопасно в своем "большом доме", а население стран-новичков жаждет как можно скорее стать своими в этом сытом раю. Они не хотят воевать в чужих краях ради достижения непонятных и чужих геостратегических целей и даже не желают жертвовать своим социально-экономическим благополучием ради увеличения расходов на оборону и силовые акции за пределами ЕС. Отсюда и спокойное отношение не только рядовых граждан стран - членов Евросоюза, но и их лидеров к пробуксовке общей внешней политики и политики в области безопасности.
Было бы, однако, большой ошибкой рассматривать отсутствие у ЕС мощной армии и единого большого "кулака" (настоящей ОВПБ) на международной арене в качестве свидетельства его слабости или основания для того, чтобы не принимать его в расчет. Ниша, козырь Евросоюза в мировых делах - "мягкая сила", и эта сила по-прежнему сама падает ему в руки не только в Европе, но и на Украине, в Средней Азии, Северной Африке.
Но вернемся к Лиссабонскому договору. Можно с уверенностью ожидать, что документ будет с помпой подписан на саммите ЕС в декабре. Затем предстоит его ратификация 27 государствами-членами. Уже очевидно, что этот процесс пойдет гораздо легче, чем в 2004 году, однако 100-процентной уверенности в его успехе, разумеется, быть не может. Многое здесь будет зависеть от того, какая именно процедура будет применена в той или иной стране.
Правительство Великобритании настаивает на том, что речь идет о "договоре о внесении поправок", а потому будет достаточно решения парламента, без референдума. В Ирландии референдум обязательно будет - национальное законодательство не предусматривает иного варианта. Именно ирландцы, кстати, отвергли на референдуме Договор Ниццы, однако с тех пор ситуация изменилась, и конфуз вряд ли повторится в 2008 году. Возможны референдумы по Договору о реформе в Нидерландах и Дании, где предсказать результат пока сложно. В ряде других стран - членов Евросоюза, в том числе и в Польше, решение о проведении общенационального голосования еще не принято. Большинство же государств ЕС планирует ограничиться ратификацией парламентами.
Глубина, значение и последствия Лиссабонского договора окончательно прояснятся лишь после его вступления в силу. Тем не менее уже можно говорить о том, что, когда пыль осядет, новый договор окажется далеко не техническим документом, а серьезным шагом по пути укрепления европейской интеграции.
России пора начинать готовиться к тому, чтобы иметь дело с Евросоюзом, который преодолеет внутренний кризис 2004-2007 годов и вновь начнет укрепляться. ЕС - наш ключевой партнер (пусть и трудный), причем не только во внешнеполитическом смысле, но и на уровне человеческих контактов, а главное - в сфере экономики и торговли. А посему вопрос о выстраивании с ним в будущем равноправных и взаимовыгодных отношений никак нельзя считать праздным или второстепенным. И начинать его решать нужно уже сейчас, благо, и повод имеется: 26 октября состоится очередной саммит Россия - ЕС.