Демократизация настоящего

Публикация статьи Владислава Суркова породила новый виток странного спора: в каком отношении к эталону демократии находится ее суверенная разновидность. Я не хочу в нем участвовать, предположив по природной доверчивости, что суверенная демократия - это демократия. В самом буквальном смысле слова, т.е. без каких-либо местных изъятий и "особенностей". И рискну продолжить: коль скоро автор статьи и главный провозвестник суверенной демократии - государственный деятель высокого ранга, выступающий де-факто в политическом альянсе с партией парламентского большинства, то публикация такого текста означает попытку переориентации политического курса на некую новую демократизацию. Вопрос только в том, кто и что в России будет ей подвергнуто, т.е. демократизировано.

Обозначу предпосылки. Демократия - это всего-навсего социальный институт; он даже не "вся политика", а лишь система, охватывающая определенную ее часть. Есть сферы, которыми она как система управляет, а есть сферы (в т.ч. и политические), которые находятся вне её полномочий и компетенций. И они, эти сферы, управляются как-то иначе; т.е. посредством других социальных институтов.

Курс на демократизацию означает, что поле вопросов, охватываемых демократическими институтами, расширяется. И в него попадут вопросы, которые до этого решались другими способами, отдельно от демократических институтов. Осталось понять, какие это могут быть вопросы. И какие другие системы отношений, существующие параллельно с демократической, должны будут подвинуться и уступить место под солнцем.

Меру демократичности политики здесь будем понимать просто - как меру включенности граждан через посредство демократических институтов в управление страной. Тут две переменных: 1) массовость демократических институтов, т.е. степень реального охвата ими больших групп населения и 2) влиятельность этих институтов, т.е. масштаб их полномочий и сфер ответственности. Итак.

Главные институты представительной демократии - партии, выборы, парламент. Парламент после недокатастрофы 1993 года самостоятельной ветвью власти у нас не является. Но у него тем не менее есть своя, и на самом деле достаточно важная миссия в действующей схеме управления страной.

Если мы посмотрим на 13-летнюю историю думского законотворчества, то обнаружим следующее. Хотя правом законодательной инициативы обладает "много кто", фактически 80% принятых законов - и в том числе ключевые законопроекты по реформам основных сфер жизни - пишутся в правительстве (либо - реже - в АП). Так повелось с самой первой Госдумы, и такая практика сохранилось до сих пор.

Что это? Это схема, рассчитанная на политическую ситуацию образца 1993 года. То есть на ситуацию, когда Кремлю необходимо проводить быстрые жесткие реформы в условиях парламентско-президентского противостояния. Она предполагает, что большинство в парламенте неизбежно будут контролировать левые популисты (коммунисты, национал-патриоты и т.п.). Их ни в коем случае нельзя допускать к власти (тогда все сразу посыпется), но нельзя и игнорировать полностью (тогда опять же все посыпется, но по другой причине).

Спасительная конструкция выглядит так. Сначала правительство пишет законопроекты, изначально как можно более "антинародные". А потом протаскивает их через Госдуму. Которая после долгой волокиты и торговли их принимает, дополняя серией поправок социал-популистского содержания. В этом написании-протаскивании и состоял, собственно, пресловутый "процесс реформ". Поскольку вопрос о том, как стране теперь по этим новым законам жить, правительство в большинстве случаев отдавало на откуп самим реформируемым. И те в меру сил и усердия учились эти новые правила обходить-исполнять.

Иными словами, "исполнительная власть" занимается законотворчеством, а "законодательная" - адаптацией этого законотворчества к реальной ситуации, т.е. к нуждам и чаяниям обычных граждан. Система выглядит вывернутой ровно наизнанку - но по состоянию на 1993 год эта перверсия, по крайней мере, была каким-никаким решением.

Однако архитекторы ельцинской системы, напуганные противостоянием с Верховным Советом, не учли одного. А именно - степени политической сознательности и государственной мудрости российского избирателя. Который, насмотревшись на парламентские обезьянники образца 1991-1993 и 1993-1995 годов, сделал из этого собственный вывод: парламент - это место, где собираются болтуны и вредители, которые мешают власти принимать решения и осуществлять осмысленную политику (хоть какую бы то ни было). А значит, туда надо выбрать тех, кто будет не мешать ей, а помогать. Это подспудное решение "молчаливого большинства" привело к появлению новой и постоянно растущей партийной ниши - ниши "партии власти" (место, которое полностью отсутствовало еще в начале 90-х). Это впервые сработало уже на выборах 1995-го, а к 2004-му захватило настолько значительную электоральную площадку, что поставило под угрозу существование многопартийной системы как таковой.

Что такое "партия власти" и чем она отличается от правящей партии? Правящая партия - это партия, которая побеждает в борьбе за голоса избирателей, в результате чего формирует из себя правительство, посредством которого правит. "Партия власти" - это нечто обратное. Есть некая "власть", существующая как бы изначально, сама по себе, безотносительно к партийной системе; и эта самая "власть" выделяет как бы "из себя" некую партийную структуру, посредством которой мобилизует своих сторонников и собирает их в организованную силу. Главная задача которой - представлять интересы этой самой "власти" в партийном раскладе.

Но в нашем случае все еще хитрее. Поскольку в 2006 году мы живем по системе, спроектированной под реалии 1993-го и существенно с тех пор не изменившейся, "партия власти" выполняет совершенно особую функцию. Фактически она работает и.о. "левой оппозиции", т.е. переоформляет "чаяния простого народа" в популистский коэффициент к законам, создаваемым исполнительной властью. Еще раз: "Единая Россия" сегодня фактически выполняет функцию КПРФ образца 90-х.

Наиболее рельефно это проявляется в ежегодной бюджетной процедуре. Когда правительство пишет проект закона о бюджете, оно заранее закладывает в него некий специальный люфт. Единственный смысл которого - дать "партии власти" возможность в оговоренных пределах "накинуть" тех или иных "народных" расходных статей или цифр. Дабы партия могла продемонстрировать избирателям свою социально-ответственную сущность. И ведь действует.

Это - вторая перверсия, доставшаяся нам в наследство от политического кризиса 1993 года.

Есть и третья, которой не было видно до тех пор, пока правительство не наигралось вдосталь в "процесс реформ" и не попыталось хоть немножко заняться делом - т.е. осуществить некоторую политику. Я имею в виду сферу т.н. "приоритетных национальных проектов".

Фактически, это среднесрочные программы отраслевого развития, разве что намного более приоритетные с "пиаровской" точки зрения, чем почившие в бозе ФЦП (федеральные целевые программы). Те были в основном сплошь воровством либо растратой, но за ними никто особо и не следил, поскольку масштаб средств там был не такой уж и большой (по меркам госбюджета, конечно; тем, кто кормился, хватало). Но с тех пор, как денег в госбюджете начало становиться больше, ситуация полной неспособности государства осмысленно и результативно их потратить (единственная альтернатива возможности разворовать - это пустить на ветер) стала нетерпимой. И понадобился целый "преемник" с приданной ему "машиной гласности" (т.е. официозным агитпропом) - для того, чтобы в "условиях, приближенных к боевым" вывести эту сферу из тени и попытаться заново научить государственную машину правильно тратить деньги.

Демократия - это, до некоторой степени, процедура согласования животрепещущего вопроса о том, сколько с кого собираем и на что тратим собранное. В этом смысле для задачи, стоящей перед Д.Медведевым, чуть ли не самым важным пунктом было наладить обратную связь - как с большинством, так и с целевыми средами и сообществами - через посредство демократических институтов. Однако избранный формат feedback-а - конвейер инспекционных поездок "самого" по различным "объектам" под камеру - был откровенно недостаточен для решения этой задачи. А другими не озаботились.

Более того. Миссия любого нацпроекта - по сути реформистская (в подлинном, а не ритуально-постсоветском смысле слова "реформа"). Цель в том, чтобы посредством серии целенаправленных усилий качественно изменить состояние той или иной сферы жизни в лучшую сторону. Но кто стал главными ответственными за реализацию нацпроектов? Министры профильных министерств. Чья основная задача по должности - обратная: следить, чтобы в подведомственных им сферах "всё работало" и "ничего не ломалось".

В итоге конфликт основной задачи поддержания с дополнительной, полученной в нагрузку задачей развития привел к безусловной победе первой. После чего "нацпроекты" превратились просто в дополнительную строку финансирования текущей деятельности ответственных министерств и ведомств. С немалым шансом оказаться в итоге в ситуации, когда красиво оформленная раздача денег страждущим - и есть единственный самоценный и самодостаточный их результат.

Сухая формула проблемы - в том, что политическая функция оказалась возложена на аппаратных исполнителей, чей диапазон функциональности - "копать" либо "не копать". Это - третья перверсия, и ее корни - тоже в аппаратной традиции 90-х.

Резюмируя сказанное, рискну предложить свою версию повестки парламентских выборов 2007 года. Их главным предметом должна стать борьба за парламент - не за места в парламенте, а за сам институт. Причем для тех изменений, которые являются сегодня самыми насущными, не нужно на самом деле ни переписывания Конституции, ни масштабных политреформ. Задача проще и одновременно сложнее: изменить сложившуюся де-факто аппаратную практику, вернув пирожника к печи, а сапожника к шилу и дратве.

Иными словами, ситуация уже вполне созрела для того, чтобы законодательная власть могла сосредоточиться на создании законов, а исполнительная - на их исполнении (а не наоборот, как сейчас). Для этого даже не надо требовать правительства парламентского большинства. Достаточно перенести в парламент законотворческую деятельность, которую сегодня ведут министерства различных сортов развития (экономического, социального, регионального?).

Туда же, в парламент, необходимо будет в перспективе передать и такую сферу деятельности, как разработка, обсуждение и бюджетирование приоритетных национальных проектов. После чего - уже в окончательном, готовом к реализации виде - можно будет передавать их в правительство для исполнения. Попутно приставляя к министерствам уполномоченных парламентским большинством комиссаров, чья профильная функция будет в том, чтобы следить за исполнением ПНП как на министерском, так и на региональном уровне, и информировать парламент о ходе работы и возникших трудностях.

В парламент - значит в партии. Сам парламент - это лишь открытая площадка для межпартийной политики, коалиций, голосований. Партии же в силу эффекта политики укрупнения и партизации, проводившейся в 2004-2006 годах, становятся мощными социальными институтами, которые имеют опору в региональных и местных политсообществах, тесно аффилированы с дружественными НКО, экспертными центрами, медиа и т.д. Завтра они станут более значимыми и организованными структурами, чем расположенные в пространстве Садового кольца конторы, обладающие штатом пусть даже из нескольких тысяч человек и вывеской "министерство".

В субботу, 2 декабря, состоится съезд "партии власти" - "Единой России". Это не будет собственно предвыборный съезд - таковой еще предстоит ближе к следующей осени. Цель нынешнего съезда в другом - в обсуждении идеологии партии, ее программы и долгосрочной стратегии. Скорее всего, главной темой обсуждения там станет "суверенная демократия". Вопрос только в том, что сама эта структура вкладывает в означенное понятие. Что оно для нее: пустое заклинание, спущенное сверху начальством, или реальная смысловая основа собственной политической стратегии? Хочет ли она превратиться из "партии власти" в полноценную правящую партию, или ее вполне устраивает нынешний второстепенный статус? Есть ли у нее собственное предложение политического устройства России после 2008 года? Все это вопросы, которые вполне имеет смысл обсудить на съезде.

© Содержание - Русский Журнал, 1997-2015. Наши координаты: info@russ.ru Тел./факс: +7 (495) 725-78-67