Южный Устинов

Сразу после церемонии инаугурации нового президента России Дмитрия Медведева состоялись и переназначения полномочных представителей президента в федеральных округах. Самым заметным оказалось назначение бывшего министра юстиции РФ Владимира Устинова, сменившего в Южном федеральном округе перешедшего в Приволжский ФО Григория Рапоту.

Аналитики тут же назвали несколько причин этого назначения, объясняя его необходимостью трудоустроить родственника Игоря Сечина, знанием Устиновым региона (он долгое время работал в прокуратуре Краснодарского края), его "силовым" прошлым и отсюда способностью держать регион в "ежовых рукавицах". Разногласия экспертов относительно того, почему именно Устинов оказался на посту полпреда, не случайны. В этом плане ЮФО - регион уникальный. За восемь лет существования института полномочных представителей на этом посту сменилось пять человек. Его последовательно возглавляли: бывший армейский генерал Виктор Казанцев, питерский экс-губернатор Владимир Яковлев, нынешний федеральный министр Дмитрий Козак, выходец из Службы внешней разведки Григорий Рапота и, наконец, Владимир Устинов. Козак и Рапота находились на этой должности недолго - около года. Казанцев, проработал около четырех лет, Яковлев - несколько месяцев.

Между назначениями на эту должность не было какой-то очевидной связи. Эксперты объяяняют именно такой выбор Москвы тем, что каждый раз на этом посту должен находиться чиновник, ассоциируемый с определенной, необходимой именно сейчас, ролью и кругом знакомств. "Силовик" Казанцев был нужен, чтобы держать регион в "ежовых рукавицах" и задавить потенциальные конфликты. "Коммунальщик" Яковлев сменил его после улучшения обстановки в регионе, как бы для восстановления социально-экономической ситуации в ЮФО. Затем бразды правления перешли к "законникам" - Козаку, Рапоте и в настоящее время к Устинову - "для совершенствования правовой деятельности".

Конечно, при этом многое в этих назначениях зависит от личных связей. Полпред - должность персонализированная, все строится на личных отношениях с президентом. В то же время сколько-нибудь серьезно говорить о кадровой политике Кремля на юге России невозможно без понимания стратегии институтов полпредов президента.

В свое время институт полпредов на юге России вводили, прежде всего, для создания нового центра власти, который в быстром, а иногда и превентивном порядке разрешал бы возникающие критические ситуации. Федеральному центру Северный Кавказ представлялся конгломератом регионов, проблемы которых имели разную природу.

Действительно, Южный федеральный округ - слишком "разный". Если сравнивать проблемы субъектов, то складывалось, и продолжает складываться, впечатление, что некоторые из них живут в разных измерениях. Взять те же Краснодарский край и Чеченскую Республику. Расстояние между ними всего порядка 600 километров, но только сегодня началось какое-то сближение, а года три назад все было иначе - и по уровню жизни, и по экономике, и по тому, чем жили люди.

Поэтому нужна была определенная унификация системы управления югом России. Полпреды должны были стать координаторами, призванными свести воедино все субъекты, слишком непохожие друг на друга. В ЮФО чересчур много потенциальных конфликтов, в том числе и между самими субъектами. Аппарат полпреда должен был стать чем-то, что гасит эти конфликты на месте, - еще до того, как федеральный центр что-то реально предпримет из Москвы.

Но сразу после введения институтов полпредов стало понятно - опять-таки в силу того, что властных полномочий у него фактически нет, - что он выступает звеном, которые эти конфликты не решает, а только способствует их решению. Окончательно это стало ясно во время захвата террористами школы в Беслане.

Конечно, полпредству придавались некие силовые структуры, которые не подчинялись республиканским властям, а курировались непосредственно из Ростова-на-Дону. Но двусмысленность положения полпредства, его невстроенность в общую иерархию силовых структур и тут сослужили дурную службу. Как показала практика, на местах силовики, подчиняющиеся ЮФО, нередко вступали в конфликт с местными силовиками. И в том случае, когда конфликтующие группировки обращались к своему начальству, не всегда решение выносилось в пользу ЮФО, особенно в том случае, когда республиканская силовая структура обращалась за поддержкой в федеральный центр.

Стало понятно, что полпред - это только личный представитель президента, "смотрящий" - не более. Что-то вроде прокурора, фискала и лица для особых поручений в одном лице. Полпред - это "инструмент", дополнительное контролирующее звено. Он сам ничего не решает, только смотрит и докладывает наверх.

И потому в принципе оказалось не важно, кто был полпредом в ЮФО. Он должен был не столько подстраиваться под политику федерального центра, сколько под руководителя федерального центра, чью персону он представлял.

Подстраиваться под региональные элиты он может в том случае, когда долго сидит на одном месте, обрастает связями, когда у него появляются совместные проекты. Тогда он начинает жить интересами того региона, в котором работает. Но частая смена полпредов приводила к тому, что они, как правило (исключение - Казанцев), не успевали прийти к такому состоянию. Они только собирали информацию, докладывали что-то наверх, составляли аналитику о процессах, однако сами этими процессами не управляли и управлять не могли.

Региональным элитам полпредство было не нужно. Они воспринимали его, скорее, как помеху на пути к федеральному центру и обращались к нему лишь по незначительным вопросам как к инструменту дополнительного лоббирования своих интересов в Москве. Свои проблемы элиты предпочитали решать напрямую с федеральным центром в лице президента или председателя правительства.

Интересно еще, что полпредство не стало карьерной ступенькой для большинства людей, занимавших эти посты. Происходило это опять же в силу того, что они не могли повлиять на происходящее. Если бы полпред смог изменить ситуацию, то у него появлялась бы основа, чтобы заявить о себе как о политике. А в данном случае человек просто выполнял функцию чиновника. Он собирал информацию, обобщал ее и докладывал наверх. На этом его служба заканчивалась. Аппарат полпреда представлял собой как бы центр, который координировал информацию, идущую из регионов. Но та же информация могла идти и напрямую в федеральный центр. Потому это был как бы еще один канал, по которому можно что-то перепроверить, под другим углом посмотреть, но это совсем не та площадка, где растут политики.

С другой стороны, можно заметить, что у власти сегодня нет спроса на самостоятельные политические фигуры, ей нужны именно кадровые чиновники-исполнители. Но у полпредов даже в этой чиновничьей иерархии особое положение. Существуют министерства, ведомства. Там есть ступени роста и так далее. Чиновник идет по накатанной дороге. А у полномочного представителя президента страны нет гарантии роста. Он выведен за пределы этой системы, стоит особняком. Он напрямую связан с президентом. Какая у него может быть ступень роста дальше?

Полпред не может сесть на "кадровый лифт". В полпредство присылают людей дослуживать. Не обязательно это означает, что они дослужат и потом уйдут на пенсию, например. Но самостоятельные люди на этом посту редкость.

Настолько расплывчаты функции самих полпредов, что это напоминает ситуацию, когда человеку дали определенный участок работы и все зависит от того, как он там себя проявит. Человек с воображением придумает что-то, что позволит обратить на него внимание. Он заявит о себе как о человеке перспективном и откроет для себя какие-то дополнительные возможности. Службист, служака, привыкший четко исполнять приказы сверху, здесь себя никак не проявит. Нужен человек креативный, самодостаточный и способный самостоятельно принимать решения.

Новый полпред президента в ЮФО Владимир Устинов, войдя в должность, начал с посещения Чечни и встреч с представителями районов республики, то есть с выстраивания обратной связи. У него есть выбор: либо пойти по пути предшественников, то есть систематизировать информацию для дальнейшей отправки в федеральный центр, либо предложить механизм разрешения выявленных недостатков и самостоятельно реализовать его. В первом случае Устинова ждет судьба предыдущих полпредов, во втором - он может добиться некоторых результатов или, напротив, наломать дров. Какой из возможных вариантов выберет нынешний полпред президента в ЮФО, покажут ближайшие полгода.

© Содержание - Русский Журнал, 1997-2015. Наши координаты: info@russ.ru Тел./факс: +7 (495) 725-78-67