От редакции: В опубликованной в первом номере рабочих тетрадей "Русского Журнала" статье "Дебаты в нулевом чтении" упоминались различные школы в российской экономической науке - в частности, речь шла о школе институционалистов. Однако институциональный подход успешно применяется не только в экономике, но и в политологии. Одним из ведущих российских политологов-институционалистов является профессор кафедры сравнительной политологии МГИМО, директор Центра международных исследований МГИМО МИД России, президент Фонда европейского наследия в изучении когнитивных систем, почетный профессор Лидского университета (Великобритания) Виктор Михайлович Сергеев. В сферу интересов Сергеева входят, в частности, проблемы глобализации, а также теория сетей - социальных, финансовых, транспортных и т.п.
Сам Виктор Сергеев относит себя к неоинституционалистам (разницу между этими двумя подходами он объясняет в интервью с корреспондентом "Русского Журнала"). Помимо Сергеева к этой школе (или социальной сети) относятся также ректор Высшей школы управления Владимир Нечаев, профессор ВШУ Алексей Кузьмин, представитель центра евроатлантической безопасности МГИМО Андрей Казанцев и другие. Одним из наиболее интересных исследований российских неоинституционалистов является изучение так называемых "ворот в глобальный мир" - сравнительно небольших территорий, на которых концентрируются богатства, знания, технологии и человеческий капитал современного общества. Эти территории являются узлами в глобальных экономических и информационных сетях. Применительно к России такими воротами являются Москва и Санкт-Петербург, рассматривающиеся не только как глобальные центры инновационного экономического роста, но и центры притяжения социальных сетей всей Европейской России.
Проблема социальных сетей, с точки зрения неоинституционалистов, весьма актуальна для современного российского общества. Слабость институциональной структуры и низкий уровень институционального доверия в стране превращают социальные сети в мощный механизм решения индивидуальных и корпоративных проблем. С одной стороны, это обеспечивает индивиду те условия существования, которые не может или не хочет обеспечить ему государство (безопасность, занятость и т. п.), с другой - значительно повышает уровень коррупции и правового нигилизма. О перспективах развития институтов в России, об их взаимоотношениях с сетевыми структурами и об институциональном подходе к инновационной деятельности мы и побеседовали с Виктором Сергеевым.
"Русский Журнал": Дмитрий Медведев в своем выступлении в феврале на Красноярском экономическом форуме озвучил небезызвестные четыре "и": институты, инфраструктура, инвестиции, инновации. Институты в этом перечислении были поставлены на первое место, что в так называемых экспертных кругах вызвало пробуждение интереса к теме институтов и роли государства в их развитии. А может ли государство в принципе способствовать развитию институтов? Должна ли иметь место государственная политика в этой сфере?
Виктор Сергеев: В первую очередь необходимо внести ясность в вопрос о том, какие существуют подходы к определению политического института. Согласно одному из подходов, которому, во многом интуитивно, следует большинство российских политиков, институты - это некий инструмент функционирования государства. Однако существует более "строгая" и более верная трактовка, введенная в научный оборот Дугласом Нортом, в рамках которой институт понимается как совокупность правил, ограничивающих человеческое поведение. Это определение дает возможность увидеть разницу между институтами и организациями. Организация - это политический субъект, обладающий волей и способностью действовать. Институт же как совокупность правил действовать не может. Некоторые институты, как, например, "деньги", вообще не обладают субъектностью. Разделение на институты и организации позволяет рассматривать субъект с двух ракурсов - внешнего и внутреннего. С помощью этого правила можно описать деятельность любого государственного учреждения. Например, парламент снаружи выглядит субъектом, принимающим законы, но при взгляде изнутри - это институт, так как его деятельность регулируется структурой определенных правил, нарушение которых приведет к массе проблем.
Что касается государственной политики в сфере развития институтов, здесь необходимо определиться с причинами, которыми может руководствоваться государство в этой области деятельности. Институты нужны государству, так как они позволяют задавать стандарты, определяющие поведение людей, и регуляризировать его в соответствии с этими стандартами.
Однако существуют границы влияния государства на институты: в каких-то из них государство участвует организационно, какие-то только поддерживает, но организационно не вмешивается. Закон является характерным примером института, создаваемого и регулируемого государством. Но не все правила поведения оформляются посредством закона. Часть институтов (среди них мораль) должна поддерживаться самим обществом.
С другой стороны, государство далеко не всегда заинтересовано в жестком кодифицировании своего поведения. Зачастую оно пользуется не собственными законами, а правилами, секретными инструкциями, которые могут не соответствовать официальному законодательству и кодифицированы только применительно к самой государственной системе. Тем самым государство допускает появление двойных стандартов, на чем, например, основывалась критика диссидентами Советского государства.
РЖ: Что дает для понимания государственной политики разделение на организации и институты? Можно ли говорить о том, что политика государства сконцентрирована не на институтах, а на организациях, называя их при этом институтами? Не имеет ли здесь место терминологическая путаница, которая в определенной степени влияет на реальную политику?
ВС: Пожалуй, можно сказать и так. Если речь идет о государственной организации, то при отсутствии жесткой институционализации она будет использоваться к выгоде тех людей, которые ею управляют. Традиционно это называется политикой "в соответствии с государственными интересами", несмотря на эфемерность и призрачность этого определения. Организация, которая в процессе принятия решений и в своей деятельности не ограничена совокупностью жестких правил, по сути превращается в орган произвола.
Для понимания того, как функционирует общество, нужно обозначить еще один компонент, пожалуй, более важный, чем институты и организации, - это социальные сети, то есть сети людей, тесно контактирующих между собой, связанных общими принципами взаимодействия, которые не регламентированы жесткой системой правил. Нахождение в сети - это нахождение в социальном пространстве коммуникативного контакта.
Социальные сети существуют всегда. Их значение тем больше, чем слабее институциональная структура. Ключевой здесь является возможность доступа в сеть. Как человек будет общаться в рамках социальной сети, получив в нее доступ, это совершенно иной вопрос. Попыткой вхождения в социальную сеть является, например, ситуация, когда человек в отсутствие жестких правил, по которым функционирует процедура обращения в организацию, принимающую решения, начинает искать внутри нее знакомых. Тем самым социальная сеть предоставляет возможность обмена частными интересами и доступа к коммуникационной структуре, которая их транслирует. Поэтому сети оказывают сильное влияние на принятие решений в рамках любых институтов.
Институты в свете теоретической политологии
РЖ: Какие существуют теоретические подходы к осмыслению институтов и институционального развития? Можно ли говорить о наличии различных научных школ? Каковы роль и место в анализе институциональной проблематики институционального и неоинституционального подходов?
ВС: Институциональный подход в политологии вырабатывался на протяжении ХХ века. По существу, он сводится к следующему утверждению: если в обществе есть определенная структура политических институтов, то их совокупность определяет лицо общества. Иначе говоря, каковы институты - таково и общество.
Уже в 1960-е годы, когда начали анализировать процессы деколонизации, развития стран Латинской Америки, выяснилось, что трансляция институтов, например из Великобритании в Нигерию или английские колонии, не приводит к их однотипному функционированию. Страны Латинской Америки заимствовали свои политические институты во многом у США, но функционирование одинаковых политических институтов в этих двух регионах практически противоположное.
Попыткой объяснить эти расхождения стал неоинституционализм. Неоинституционалисты обнаружили, что помимо писаных правил существует огромное количество неписаных практик и обычаев. Утверждение о роли "молчаливого знания" восходит к 1940-м годам, к Майклу Полани и Герберту Саймону. Позже (в 1978 году) Саймон получил Нобелевскую премию "за новаторские исследования процесса принятия решений в рамках экономических организаций". Практика и обычай - это тоже правило, но правило, предполагающееся "по умолчанию". Впоследствии совокупность неписаных правил стали называть "политической культурой".
В исследовании политической культуры существует множество школ. Основателями самого направления считаются Габриэль Алмонд и Сидней Верба. На мой взгляд, их понимание политической культуры сводится к характеристике типов поведения, так как они описывали различные способы следования неким нормативам поведения в рамках существующих политических институтов и сентенций. Такое понимание значительно более формально, чем трактовка политической культуры у самого Саймона. Саймон, а вслед за ним Норт понимали "политическую культуру" и "молчаливое знание" как некодифицированные правила поведения. Эти два подхода существенно различаются: одно дело - общие интенции, другое дело - конкретный стиль и конкретные правила поведения, которые могут быть и не кодифицированы.
Однако современная политология не исчерпывается разделением на основные подходы институционализма и неоинституционализма. Последние 10-15 лет большое распространение получило изучение социальных сетей, о роли которых я уже сказал. Начало этому подходу положили работы Роберта Патнэма. Он пытался понять, почему при одинаковых административных правилах в Южной Италии администрация функционирует существенно хуже, чем в Северной. Методы институционалистов не помогли ему решить загадку. Тогда он пришел к выводу, что все дело в сетевых структурах, которые по-разному устроены в двух регионах одной страны. Это исследование вызвало чрезвычайно бурную дискуссию, дав толчок изучению структуры социальных сетей. На сегодняшний день в мировой политологии уже признано, что без учета структуры и принципов функционирования социальных сетей невозможно понять, как работают государственные институты.
РЖ: Какой из этих подходов представлен и доминирует сегодня в России? Мы "проскочили" стадию развития институционализма и включились в мировые тенденции уже на современном этапе развития неоинституционализма?
В.С.: Сегодня в России неоинституционализм не является доминирующим подходом. Большая часть политологов, да и государственных деятелей следуют институционалистским принципам, причем довольно точно воспроизводя англо-американские образцы 50-60-х годов. Это хорошо видно даже по программам вузов. Разговоры о необходимости импорта государственных и экономических институтов - типичный институционализм. Отсутствует понимание того, что эти институты в нашей среде с ее специфическими некодифицированными правилами будут действовать совершенно по-другому, чем в Европе.
Так, в России было очень много импортировано из голландского, в первую очередь гражданского, права. Однако наша неформальная культура, допуская использование юридических ухищрений, поощряет развитие рейдерства.
Неоинституционализм представлен в научном сообществе России не как научная школа, а скорее как социальная сеть связанных между собой людей, работающих в рамках общей исследовательской стратегии. Пока не существует крупных исследовательских или профессиональных организаций, которые бы рассматривали неоинституционализм как основную парадигму своей деятельности. Это утверждение справедливо и для тех, кто в России занимается сетевой теорией. Я, кстати, принадлежу к такой сети, в которую также входят Василий Нечаев, Алексей Кузьмин, Елена Алексеенкова.
Институциональное проектирование: теория и практика
РЖ: Сегодня в России активно развивается направление проектирования будущего. А какие условия нужны для институционального проектирования? Нужно организовать исследовательские организации, которые бы этим занимались, изучать русскую неформальную культуру?
В.С.: В России достаточно институтов проектирования. Многие из них занимаются институциональным проектированием. Но задачи для них определяются, как у нас принято говорить, "вышестоящими инстанциями". Однако если при проектировании новых институтов задача сводится к определению совокупности правил и регламентов, значит, автор не знает, как будет работать институт. Ведь функционирование института, в частности, будет зависеть от той социальной среды, в которой он будет работать, от той политической культуры, в которую он будет погружен. Все это усложняется тем, что в России сегодня нет единой политической культуры, она чрезвычайно разорвана по социальным группам. Есть группы, которые представляют, что такое институционализация, а есть такие, в которых преобладают либо традиционная культура, либо сетевые взаимосвязи.
Макс Вебер со свойственным ему "институциональным идеализмом" в свое время расхваливал рациональную бюрократию. Но если рациональная бюрократия и может существовать, то, видимо, только в Западной Европе. Хотя и там на институты существенно влияют политическая культура и сетевые связи, во многих европейских странах все компоненты хорошо скоррелированы между собой.
В случае с Россией стоит говорить скорее о партикуляристской бюрократии, которая ориентирована не на выполнение правил, а на контроль над некой сферой деятельности, не важно какими средствами. При погружении институтов в такую среду от институтов ничего не останется, так как вместо соблюдения правил бюрократ партикуляристского толка будет поддерживать порядок, который, по его мнению, считает правильным его начальство.
В свое время великий французский писатель Стендаль сказал: "В плохо устроенном обществе всякие изменения только к худшему". Это провидческое высказывание можно пояснить чисто теоретическими соображениями. "Плохо устроенное общество" - это общество, которое сильно коррумпировано и перевязано сетями взаимных интересов. В процессе внедрения института в такое общество избежать влияния социальных сетей не удастся. И влияние при этом будет осуществляться в сторону подлаживания института "под себя" в целях облегчения достижения собственных интересов.
В этой ситуации можно апеллировать только к Господу Богу либо к сугубо авторитарному правителю, который не подвержен никаким сетевым влияниям. По типу Петра I, который писал декреты. Но и здесь есть важный момент: декрет пишется на двух страницах, а закон - на сотнях страниц с подробной фиксацией деталей, которые могут совершенно изменить смысл закона для использующих его в своих целях. Все сети обмена интересами прекрасно улавливают такие детали, которые и определяют реальную работу закона. Исключить влияние сетей на использование закона или очень тяжело, или просто невозможно.
На старте реформ нужно учитывать, что они будут осуществлены в интересах социальных сетей, задействованных в органах власти.
РЖ.: Каким образом этого избежать?
В.С.: Для этого надо поставить реформы под независимый политический контроль общества. Изначально таким инструментом выступали политические партии. Однако сегодня они не только у нас, но и во многих европейских странах, в США дискредитировали себя как средство независимого политического контроля общества, оказавшись частью социальных сетей, включенных в органы власти. Найти другие внешние силы представляет существенную проблему, которая в России на сегодня не решена.
Попытка привлечь авторитетных людей, обладающих исключительной честностью и большим общественным влиянием, была сделана в форме Общественной палаты РФ. Но в отношении этого института возникает много вопросов. Помимо проблемы найти таких людей и вопроса о том, кто их может назначить в качестве "авторитетных", возникают сложности с тем, что этим независимым людям надо дать реальные средства влияния и создать ситуацию, когда они оказались бы независимыми от социальных сетей, работающих в собственных интересах.
Поэтому в вопросе институционального проектирования возникают колоссальные трудности. О них знают почти все политологи, которые работают с обществами, в которых трансформируются институты. Я попытался объяснить, что тут происходит и почему максима Стендаля, к сожалению, продолжает в России работать.
РЖ.: Из ваших слов не вырисовывается никакой перспективы...
В.С.: Почему же? Перспектива есть. Не надо забывать, что помимо политических элит и государства есть люди. Они в определенные исторические моменты могут быть отделены от элиты государства, живя своей жизнью. Судя по структуре современного российского общества, в значительной степени это у нас и происходит. Возможно, это и хорошо.
Существует несколько вариантов развития ситуации. Есть вероятность, что вырабатывающееся в обществе обычное право в конце концов станет правом государственным, перейдет в законы.
Это произошло в Европе в XVII-XVIII веках, когда обычное право превратилось в гражданское, а из рождающихся снизу демократических практик появились политические институты. Во втором случае, если элита будет упираться, она окажется подвешенной над обществом и не будет иметь в нем опоры. В одном замечательном фантастическом рассказе Алексея Толстого олигархи решили воздействовать на общество, расколов луну на части. Произведя серьезный деморализующий эффект, воспользовавшись падением акций, они их скупили и овладели миром. Но через некоторое время они обнаружили, что народ не платит денег. А когда олигархи собрались в одном зале, чтобы решить вопрос о применении военной силы, вошел молодой человек и сказал: "А что вы тут делаете? Мы решили этот зал отдать под клуб".
Народ обладает определенным лимитом терпения. Другое дело, что социальные революции, которые выражают предел терпения, не могут породить ничего, кроме бюрократических проектов, которые обычно совершенно не соответствуют политической культуре и сетевым структурам.
Однако в истории есть довольно много примеров неудавшихся революций, которые приводили к очень серьезным политическим изменениям в обществе. Неудавшиеся революции являются хорошим "пугалом" и способом обучения политической элиты, которая начинает сообразовывать свои действия с "пожеланиями масс".
Поэтому единственным реальным способом изменения ситуации является давление со стороны общества. При этом ситуация зависит от политической элиты. Она должна обладать структурами самосознания, которые позволяют осознавать границы собственного действия и интересы общества. Это сложно, так как свои интересы ближе, а пожелания общества часто выражены неявно. Кроме того, общество и не знает, как должны быть устроены политические институты. Общество ведь не субъект, хотя у него есть отдельные собственные социальные сети и отдельные индивидуумы со своими проектами. Вопрос в том, чтобы разумные проекты такого рода поддерживались государственной властью. Пожалуй, в этом и состоит решение проблемы. Кроме того, существуют не только государственные, но и общественные институты, которые, возникнув, будут оказывать давление на государство так, как это происходило в Европе в эпоху раннего модерна. Появились же там в конце концов из абсолютистских демократические государства. Просто это требует времени.
Институциональный подход к инновационной деятельности
РЖ.: Может ли служить выходом из ситуации привлечение к "проектировочной" работе людей, не относящихся к элите и не позиционирующих себя в таковом качестве? Ведь, по сути, такую ситуацию сегодня пытаются сконструировать в сфере экономического проектирования. Например, недавно был создан Институт современного развития, в который были приглашены совершенно разные люди, в том числе и те, кого пока сложно назвать политической элитой, скажем, Евгений Гонтмахер. И в какой форме вообще существует сегодня экономическое проектирование? Может ли сегодня существовать институциональный подход к экономике?
В.С.: Не только может, но и должен. В области инновационной деятельности существует одно общее для всех ситуаций условие: любая экономическая инновация меняет баланс политической власти. Вновь созданный эффективный экономический институт будет накапливать финансовые ресурсы в новых руках, что и приведет к изменению баланса политической власти. Поэтому экономические инновации эффективно идут только в тех обществах, в которых существует толерантность к изменению этого баланса. В ином случае складывание любого нового центра экономического, а затем и политического влияния невозможно.
Кроме того, в инновационной сфере, в особенности в сфере высоких технологий, огромное значение имеет асимметрия знания. Этот рынок является асимметричным по информации. В свое время Джордж Акелроф получил Нобелевскую премию за свою теорию: на рынках с асимметричной информацией нет равновесной цены. Иначе говоря, на таких рынках товары хорошего качества вымываются и начинают доминировать товары плохого качества. Это вполне применимо к рынку инноваций. Гораздо легче убедить государственного чиновника, у которого нет соответствующих знаний и компетенции, реализовать инновацию, ему понятную и, как правило, плохую, чем инновацию, ему непонятную.
Для изменения этой ситуации нужен очень высокий уровень институционального доверия, нужны социальные сети типа доверия, а также толерантность общества к инновациям вообще, чтобы человек, который предлагает новые идеи, не рассматривался как чудак или опасный сумасброд.
Эти соображения имеют отношение прежде всего к экономической сфере, где чувствительность к инновациям гораздо больше. Политические институты очень ригидны. Для их изменения требуются колоссальные трансакционные издержки, которые в случаях с экономическими институтами невелики.
РЖ: В одной из ваших статей вы проводите градацию различных стран в соответствии с уровнем развития "институционального доверия". Так, вы упоминаете о Вьетнаме и Китае как странах с высокоинституционализированными режимами, а о Центральной и Восточной Европе - как регионе, испытывающем острый недостаток институционального доверия. Россию можно отнести к странам второй группы?
В.С.: Конечно. Институциональное доверие возникает на поздней фазе - фазе развитых институтов - и обеспечивается эффективно работающей судебной системой, которая является важнейшим компонентом институционального доверия. Если судебная система работает плохо, то все структуры доверия переносятся на социальные сети, формирующиеся из обмена услугами и из удовлетворения взаимных интересов. Что у нас и происходит. И мы попадаем в ловушку, которую я уже описывал.
РЖ: Кто сегодня в России развивает институциональный подход к экономике? Сложились ли здесь какие-либо научные школы? Востребованы ли они в государственных институтах?
В.С.: С экономикой ситуация достаточно сложная. Есть очень тяжелое советское наследие, совершенно непригодное для описания того, что происходит в процессе трансформации общества. Есть хорошая школа математической экономики, которая сосредоточена в основном в ЦЭМИ. Но математическая экономика нейтральна в отношении политических и экономических институтов: условия заданы, ее задача - в оптимизации процесса.
Теоретическая экономика, понимаемая как анализ экономической деятельности, основанный на тесной связи экономической деятельности и политических институтов, пока развита в России достаточно слабо.
Есть отдельные люди во ВШЭ и в Санкт-Петербурге. Но в России пока не сложилась школа теоретической экономики, сопоставимая с институциональной школой в Северной Европе и США. Кроме того, наши экономические институционалисты являются институционалистами только по отношению к монетаристам. Люди типа Норта - это те, кто хорошо понимает и задействует для объяснения экономических процессов роль социальных сетей, всего комплекса институтов, политической культуры, не отводя главенство макроэкономическому балансу. А монетаристы, после падения школы социалистической экономики, оказались в России господствующими в политическом плане.
Специалисты по матэкономике занимаются своим делом весьма успешно, но роль теоретических экономистов заняли представители неоклассической школы, которая принципиально непригодна для описания переходных обществ. Во-первых, она предполагает стабильные экономические институты, а во-вторых, полную информацию в рамках этих институтов. А даже классики такого подхода признавали, что полной информации нет и не может быть. Критики же этого подхода, например представители австрийской школы в лице Фридриха Хайека (кстати, автора одной из самых антисоциалистических книг "Дорога к рабству"), категорически утверждали, что если бы мы все знали про рынок, то социалистическая экономика была бы абсолютно права.
Беседовала Любовь Ульянова