Международно-правовой документ, определяющий сегодня основы отношений между Россией и Евросоюзом - Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) - было подписано на греческом острове Корфу (Керкира) в 1994 году и вступило в силу 1 декабря 1997 года. Соглашение было заключено сроком на 10 лет. Таким образом, в конце нынешнего года срок действия СПС истекает, и возникает вопрос о будущей нормативной базе отношений Российской Федерации с ее главным торгово-экономическим партнером.
Надо отдать должное российским аналитикам и в особенности дипломатам - они первыми задумались над "проблемой 2007 года" и начали прорабатывать различные варианты решения, которое позволило бы избежать появления правового вакуума в отношениях с ЕС. В европейских же столицах и "мозговых центрах" об этом вспомнили гораздо позже и в своих размышлениях пока далеко не ушли (что характерно - но об этом в следующей части). Попробуем разобраться, существует ли проблема на самом деле и каковы ее масштабы.
СПС предусматривает механизм автоматического продления на год (без ограничения количества продлений) в случае, если ни одна из сторон за шесть месяцев до истечения срока действия Соглашения не уведомит другую сторону об обратном. Иными словами, зафиксирована юридическая процедура "по умолчанию" - простейшая из всех возможных и не требующая каких-либо бюрократических или переговорных усилий. Для того чтобы оставить все как есть, делать ничего не надо. Так из-за чего тогда шум?
"Правовой вакуум" - это звучит серьезно. На самом деле, однако, реалии таковы, что за неполные 10 лет действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве практически все важные вопросы торгово-экономических и тем более политических отношений между Россией и Евросоюзом решались вне его рамок. Достаточно вспомнить "стальное" соглашение, "зерновые договоренности", не говоря уже о минимизации последствий расширения ЕС для России, в особенности для Калининградской области (эта проблема вообще стала предметом простого политического заявления на уровне министров иностранных дел, без подписи). Другие же проблемы так и не нашли своего решения, несмотря на существование СПС.
Механизм разрешения споров, предусмотренный Соглашением, ни разу не использовался. Форматы диалога, зафиксированные в СПС: Совет сотрудничества, Комитет сотрудничества и 9(!) его подкомитетов, Комитет парламентского сотрудничества, - так и не заработали по-настоящему. Вместо них все основные проблемы (да и не только основные - много было и "мелочевки", недостойной уровня глав государств и правительств) выносились на саммиты Россия-ЕС. Для обмена мнениями по текущим политическим вопросам был создан Постоянный совет партнерства на уровне Мининдел, а для координации взаимодействия в отдельных сферах экономики и торговли были запущены так называемые отраслевые диалоги (Энергодиалог, Транспортный диалог и т.д.).
Знающие люди, правда, могут привести один пример, когда СПС принесло конкретную пользу. Несколько лет назад Европейский суд вынес решение в пользу российского хозяйствующего субъекта, использовав при этом прямую ссылку на Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (а не на свод законов ЕС или национальное законодательство страны - члена Евросоюза). Что и говорить, созданный таким образом прецедент интересен, однако не будем забывать, что речь идет об одном-единственном случае, где "цена вопроса" была сравнительно невысока. В то же время споры на сотни миллионов и даже миллиарды долларов были нашим бизнесом проиграны (чаще) или выиграны (значительно реже) в европейских инстанциях так, как если бы СПС не существовало. И потом, полезный прецедент мог бы возникнуть и на основе любого другого - "временного", "частичного" - документа, заключенного между Россией и ЕС в последние годы параллельно с СПС.
Из сказанного не следует делать однозначный вывод о том, что от Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 года России и Европейскому союзу "ни холодно, ни жарко". И, уж конечно, совсем не стоит полагать, что никто бы и не заметил, если бы СПС спокойно почило в бозе через несколько месяцев. Этот документ, при всех его многочисленных недостатках и несовершенствах, все-таки сослужил полезную службу, сыграв роль некоего "якоря" в период бурных перемен 90-х, документального подтверждения присутствия (и признания) новой России на европейской арене.
Но это все в прошлом. Нынешней Российской Федерации подобных "свидетельств с печатью" уже не требуется. Некоторые российские (и не только российские) аналитики вообще считают, что если кому-то сейчас и требуется международно-правовое признание, то, скорее, Евросоюзу. После провала проекта Конституции ЕС и приостановки процесса углубления европейской интеграции именно Европейский союз вынужден мучительно искать способ доказать окружающему миру, что он - не просто неоднородное сообщество государств, а единый экономический и политический блок, субъект международного права и один из центров силы в мировой политике.
Возвращаясь к теме значимости СПС, следует подчеркнуть, что одно дело - когда рамочного договора никогда не было (как его не было и нет между ЕС и США, и это им ничуть не мешает), а другое - когда базовый документ был и потом исчез. Это дало бы неправильный политико-пропагандистский сигнал об удалении России и Евросоюза друг от друга, что, в свою очередь, привело бы появлению у общественности с обеих сторон опасений в отношении возникновения правового вакуума. В такой ситуации собственно вопрос о том, насколько обоснованы такие опасения, уже не имел бы первостепенного значения - изменения в общественном восприятии неминуемо сказались бы и на торгово-экономических связях, и на людских контактах между Российской Федерацией и ЕС.
Впрочем, этот водораздел все равно пройден: высшее руководство и управленческая элита России и Евросоюза уже приняли и обнародовали принципиальное решение - базовому договору быть. Исходя из этого, давайте по порядку рассмотрим все возможные варианты дальнейшего развития событий.
Вариант первый: бесконечное продление действия СПС - либо "по умолчанию", каждый раз сроком на один год, либо специальным решением сразу на несколько лет. Повторюсь: это - самый простой вариант, не требующий особых усилий ни от одной из сторон.
Учитывая огромное преимущество, которым заведомо обладает Евросоюз в плане административных, экспертных и переговорных ресурсов по сравнению с российской стороной, не стоит удивляться, что на определенном этапе в нашем МИДе, да и в аналитических кругах серьезно рассматривали такой выход из положения. Логика проста: старое соглашение не очень мешает решать (иногда) вопросы вне его рамок, а вот разработка и согласование нового базового документа потребует сверхусилий с российской стороны. И еще неизвестно, будет ли новый договор более выгодным для России, чем СПС.
Можно только приветствовать то обстоятельство, что этот вариант уже отброшен, причем отброшен по взаимному согласию (редкий случай!) России и Евросоюза. Отброшен потому, что ни ту, ни другую сторону Соглашение о партнерстве и сотрудничестве уже не устраивает. Речь здесь идет о политической и бизнес-элитах сторон, каждая из которых хочет принципиально разного, но - другого, нежели СПС.
Вариант второй: "модернизация СПС". У него были и до сих пор остаются отдельные сторонники в российских ведомствах и аналитических кругах. Их аргументы, помимо преувеличения значения упомянутого выше правового прецедента, сводятся к тому, что далеко не все в СПС так уж плохо, что проблема, скорее, в том, чтобы добиться реализации "хороших" элементов Соглашения. В связи с этим предлагается не выбрасывать эти "жемчужины" (тем более что они уже были однажды согласованы и потому не потребуют дополнительных переговорных усилий), а, наоборот, "высветить" их, зафиксировать более четкие механизмы реализации, добавив к ним новые положения, отражающие реалии сегодняшнего дня.
Недостаток этих аргументов заключается в том, что "хорошие" элементы и механизмы, закрепленные в СПС, никогда не работали и уже не заработают. Причина проста: они вступают в противоречие с реальными интересами той или иной стороны на нынешнем этапе.
Главная же проблема - в том, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве давно и безнадежно устарело - морально, с точки зрения юридической техники, политически (СПС заключали другая Россия и другой Евросоюз) и экономически. Его "модернизация" была бы равнозначна евроремонту в обветшалой хрущевке со сносом ряда этажей и пристройкой нового корпуса. Причем каждая из сторон выступала бы за снос разных этажей старого здания.
В этом смысле можно только порадоваться, что и этот вариант был отвергнут сначала экспертами, а затем и руководством России и Евросоюза. И здесь опять следует отметить редкое для отношений между Москвой и Брюсселем единодушие, которое объясняется тем, что обе стороны признали безнадежность попыток сохранить и выпятить интересующие их элементы СПС (для каждой стороны свои), удалив при этом устаревшие или вредные (здесь мнения сторон тоже расходятся).
Вариант третий: подготовка принципиально нового документа. Как можно судить из информации и публичных заявлений, сделанных на протяжении последних месяцев, именно в пользу этого варианта сделали выбор руководители России и ЕС. Принципиальное решение на сей счет было озвучено на сочинском саммите Россия-Евросоюз весной 2006 года. Более того, на следующей встрече на высшем уровне, которая состоялась в Хельсинки 24 ноября 2006 года, предполагалось уже дать официальный старт переговорам по выработке новой политико-правовой базы отношений взамен СПС (эти планы оказались сорванными из-за вето Польши на переговорный мандат Еврокомиссии).
Дальше, однако, начинается, пожалуй, самое интересное, поскольку на этом наблюдавшееся до сих пор единство мнений российской и ЕСовской политических элит относительно формата будущей основы взаимоотношений России и Евросоюза заканчивается. Если отбросить шелуху публичных заявлений с обеих сторон о том, что документ должен быть "кратким", "сбалансированным" и "обращенным в будущее", то становится очевидным, что Москва и Брюссель (назовем будущих партнеров по переговорам так, поскольку вести эти переговоры от имени ЕС будет Еврокомиссия) придерживаются принципиально различных точек зрения.
Расхождения начинаются уже с самого названия документа. Российская сторона выступает за то, чтобы речь шла о договоре (предлагалось рабочее название - "Договор о стратегическом партнерстве"), а КЕС намерена вести дело к заключению соглашения. Это различие не столь малозначительно, как может показаться на первый взгляд. В иерархии международно-правовых документов "договор" стоит выше "соглашения", и Москва считает, что заключение более весомого по статусу документа уже само по себе будет отражать приоритетное, стратегическое значение, которое стороны придают друг другу и отношениям между собой.
Брюссель же считает иначе, исходя из того, что в нормотворческой практике Евросоюза уже сложилась прочная традиция заключать договоры только между самими странами - членами ЕС (Римский договор, Маастрихтский договор, договор Ниццы и т.д.). Иными словами, государства, входящие в состав Европейского союза, привыкли рассматривать в качестве приоритетных, стратегических партнеров только друг друга. Все остальные - лишь внешнее окружение, и их место - на одну-две ступеньки ниже по сравнению со "своими".
Дальше - больше. Москва выступает за то, чтобы будущий базовый документ между Россией и ЕС был предельно кратким и рамочным по характеру. Практически предлагается ограничить его следующими элементами:
· в политической сфере - декларацией того, что стороны рассматривают друг друга в качестве стратегических партнеров как в отношениях между собой, так и на международной арене, в многополярном мире;
· в экономической сфере - констатацией приверженности нормам и правилам ВТО (в которую Россия вот-вот вступит), стремления развивать привилегированные торгово-экономические связи ("ВТО плюс" или зона свободной торговли);
· в сфере прав и свобод человека - декларацией приверженности общим демократическим ценностям (которые по-прежнему толкуются по-разному), верховенству закона и т.п.;
· в гуманитарной сфере - констатацией стремления содействовать максимальному облегчению контактов между людьми (включая облегчение и последующую отмену визового режима).
Согласно этой концепции, к базовому договору в дальнейшем, по мере необходимости и готовности, "подстегивались" бы в качестве приложений специальные секторальные соглашения, регулирующие те или иные вопросы политических, торгово-экономических, гуманитарных и других связей.
Преимущество такой двухуровневой конструкции заключается, прежде всего, в сравнительной простоте реализации. Действительно, договориться по рамочному и декларативному по своей сути документу объемом 10-15 страниц куда легче, чем по "договору обо всем" (для сравнения: действующее СПС вместе с приложениями занимает более 100 страниц). То же относится и к секторальным соглашениям: рассматривать отдельно, скажем, транспортные вопросы легче, чем смешивать их в кучу вместе с торговыми, политическими и иными аспектами.
Главный же замысел российских авторов этой идеи состоит в том, чтобы исключить возможность увязки в ходе предстоящего переговорного процесса вопросов, лежащих в разных плоскостях. Такое желание выстрадано жизнью: история диалога между Россией и ЕС сплошь состоит из "разменов" совершенно разных по сути вопросов (например, минимизации последствий расширения ЕС для России и прав русскоязычного меньшинства в Латвии и Эстонии, вступления России в ВТО и гражданской авиации).
Брюссель ни в коем случае не собирается отказываться от тактики увязок, уже неоднократно приносившей ему большие и малые успехи на переговорах с внешними партнерами, в том числе и с Россией. Именно поэтому, соглашаясь пока на словах с идеей заключения краткого, рамочного документа, евробюрократы уже начали вести линию на то, чтобы в нем были зафиксированы основные интересующие их вопросы и обязательства (российской, разумеется, стороны).
Речь идет о том, что Брюссель будет добиваться включения - не в отраслевые приложения, а непосредственно в будущий документ об основах и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и ЕС - основных требований, предъявляемых сейчас к России. Это, в первую очередь, относится к сфере энергетики: Евросоюз будет настаивать на переносе в базовое соглашение основных положений Энергетической хартии и Протокола к ней, т.е. фиксации обязательства российской стороны открыть свои месторождения углеводородов и каналы их транспортировки для европейского капитала (и влияния) (1).
Такой сценарий не только связан с серьезным риском "прозевать" (по причине заведомой слабости российских переговорщиков (2) по сравнению с людскими, административными, финансовыми ресурсами Еврокомиссии и с учетом ее беспринципности и готовности использовать самые грязные методы шантажа и давления) положения, наносящие ущерб интересам России, но и неверен в принципе. Выпячивание в базовом документе именно обязательств в сфере энергетики означало бы закрепление на долгую перспективу статуса России в качестве энергетического придатка Евросоюза. Пусть не сразу, но это осознали в Москве. Не случайно российский президент сначала заявлял о готовности "рассмотреть возможность включения основных принципов Энергетической хартии" в будущий базовый документ Россия-ЕС (за что немедленно ухватились в Брюсселе), а в своей нашумевшей речи в Мюнхене уже высказался против подобной идеи.
Необходимо учитывать, что Брюссель захочет также записать в будущее соглашение (которое, таким образом, в этом случае уже не будет "рамочным") аналогичные требования об открытии российского рынка в сфере сельского хозяйства, транспорта, банковских и страховых услуг и т.д. При этом вопросы прав человека, свободы СМИ, развития гражданского общества и вообще "демократических ценностей" (в их брюссельском понимании) будут, скорее всего, использоваться в качестве разменной монеты в ходе переговорного торга по экономическим вопросам. Такую тактику евробюрократы уже давно применяют в отношении Китая, Туркмении, Казахстана, Азербайджана, государств Ближнего Востока и Северной Африки - демократия демократией, но экономические интересы Евросоюза превыше всего.
Подход Еврокомиссии к структуре будущей политико-правовой базы отношений Россия-ЕС, отраженный в проекте мандата, который Брюссель запросил у стран - членов ЕС, идет вразрез с долгосрочными интересами Российской Федерации. Если этот мандат будет получен в запрошенном виде (а к этому все идет) (3), пространство для маневра Москвы в ходе переговоров с Брюсселем существенно сузится: все, что станет выходить за пределы мандата, неизбежно будет либо отвергаться Еврокомиссией как неприемлемое, либо откладываться "на потом", для учета в секторальных соглашениях.
К сожалению, некоторые видные представители российских политических (включая вице-спикера Госдумы) и аналитических кругов, известные своими "еврофильскими" (точнее, ЕСофильскими) взглядами, по-прежнему не видят ничего плохого или опасного в том, чтобы постараться охватить как можно больше конкретных вопросов в будущем базовом документе Россия-ЕС. Такая точка зрения объясняется не только и не столько наивной уверенностью в благожелательности и благонамеренности всего, что исходит из Брюсселя, сколько отсутствием представления о том, как на самом деле проходят переговоры между Россией и Евросоюзом. Справедливости ради нужно отметить, что подобная неосведомленность вызвана, в первую очередь, тем, что такие переговоры всегда проходят закрыто, и экспертное сообщество и общественность в целом зачастую узнают об их результатах из сообщений СМИ (как правило, европейских или использующих информацию, предоставленную Брюсселем).
Таким образом, к настоящему моменту подходы России и ЕС в отношении формата будущего базового международно-правового документа о принципах и целях их взаимоотношений на обозримую перспективу практически сформировались. Между этими подходами уже существуют серьезные различия. Во многом такое положение дел объясняется разницей в оценках сторон друг друга и в стратегических целях, которые они перед собой ставят (или намерены поставить). Об этом поговорим в следующей части.
Примечания:
1. На саммите в Хельсинки 24 ноября 2006 года представители ЕС и Еврокомиссии, по сути, уже предлагали российской стороне "размен", пообещав добиться отзыва Польшей ее внезапно возникших претензий к России по ветеринарии, если Москва согласится на включение в будущее базовое соглашение обязательства открыть Евросоюзу свой энергетический сектор и снять монополию "Газпрома" на магистральные трубопроводы.
2. Об этом свидетельствует уже тот факт, что после инициирования обсуждения "проблемы 2007 года" и выдвижения идеи двухуровневой конструкции будущей нормативно-правовой базы отношений Россия-ЕС Москва быстро потеряла инициативу. В последнее время идеи и конкретные предложения по содержанию базового соглашения исходят только из Брюсселя. Все идет к тому, что скоро Еврокомиссия вбросит собственный проект нового соглашения с Россией, составленный на основе запрошенного ею мандата, и заявит о том, что именно он должен лечь в основу переговоров. В результате Москва будет вынуждена заниматься редактированием текста, изначально не соответствующего ее долгосрочным интересам.
3. Проект мандата концентрируется вокруг двух центральных положений - энергетическое взаимодействие (открытие российских энергоресурсов и трубопроводов) и создание зоны свободной торговли (одностороннее открытие российского рынка сверх того, что зафиксировано в обязательствах России при вступлении в ВТО).