Локомотив реформ российского ЖКХ набирает скорость. "Машинисты" жмут на газ. Среди прочих мест и в Северной столице администрация города в последнее время значительно активизировала свои усилия по разъяснению жителям преимуществ товариществ собственников жилья ? ТСЖ. К разъяснительной кампании активно подключилась лично губернатор. Действует отлаженная система информирования граждан о юридических основах создания этих товариществ.
Чтобы глубже понять, какие трудности стоят на пути превращения ТСЖ в доминирующую форму организации совместного владения в многоквартирных домах, недостаточно мгновенного "слепка" действительности, но нужно хотя бы вкратце остановиться на истории вопроса. В досоветский период собственниками многоквартирных домов в крупных городах были в основном частные лица, которые строили эти дома, названные тогда "доходными", специально для того, чтобы сдавать в аренду, и полностью отвечали за содержание дома. Классическое выражение такой организации жилищного хозяйства можно было найти в столице Санкт-Петербурге.
В советский период отношения собственности радикально изменились, и к позднесоветскому периоду мы имели две формы организации жилищного хозяйства в городах: государственное или "коммунальное" жилье и жилищные кооперативы. Последние были весьма близки по характеру собственности к соответствующим структурам в некоторых других странах с социальной экономикой. Так, например, в Швеции, так же как в СССР, в большинстве многоквартирных домов отсутствует исключительное "право частной собственности" на квартиру, а вместо него есть понятие "права пользования жильем", которое, впрочем, можно продавать или передавать по наследству.
С завершением "социалистического периода" понятие собственности опять претерпело глобальные изменения. Появилась так называемая частная собственность. "Так называемая", поскольку степень устойчивости и защищенности этого института и по сей день оставляет желать лучшего. В сфере ЖКХ это новшество выразилось в возможности "приватизации" государственных квартир с появлением права на продажу и передачу по-наследству. Хотя приватизация и не охватила весь жилой фонд и государственное жилье, как и жилищные кооперативы, продолжают существовать, появление новой формы собственности там, где она изначально не была предусмотрена, создало большие проблемы. Основной единицей ЖКХ фактически стало не здание в целом, а отдельная квартира. Все, что в доме не принадлежит отдельным владельцам, по умолчанию стало считаться общим имуществом собственников жилья в этом доме. К этому имуществу стали относить коммуникации и общие помещения. Именно такой способ выделения общего имущества в общем жилищном владении ? кондоминиуме ? имеется в США.
Тут следует напомнить, что российская система введения частной собственности в многоквартирном доме складывалась в значительной мере стихийно и без глубокой предварительной юридической проработки. И если на практике она получилась наиболее близкой к американской системе, то в российской судебной практике используется и совершенно иной принцип зачета общего имущества ? когда закон не ограничивается умолчанием, а требуется подробный перечень составляющих общего имущества, примерно так, как в Германии. Это само по себе уже является причиной различного рода юридических коллизий и разночтений, а также создает почву для судебного произвола.
Право и его "гибкое" применение
По этому вопросу, то есть по поводу отнесения того или иного нежилого помещения к общему имуществу, с 1996 года ? момента принятия закона о ТСЖ ? имелись серьезные разночтения, и только в последнее время стал формироваться определенный консенсус между различными организациями и выработалась определенная судебная практика. В Санкт-Петербурге в начале июня 2006 года была проведена специальная встреча представителей Комитета по управлению городским имуществом, Жилищного комитета города и юридического управления КУГИ, специально посвященная вопросу общего имущества многоквартирного дома. На ней была высказана самая последняя официальная позиция государства по вопросу общего имущества.
Так, по словам председателя Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга Игоря Метельского, основным критерием отнесения помещения к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме является "предназначенность такого помещения для обслуживания более одного помещения в данном доме, а также для использования и доступа к жилым и нежилым помещениям этого дома". Было также заявлено, что такой консенсус достигнут только в последнее время. Таким образом, изложенный взгляд на то, что считать общим имуществом, соответствует и существующим тенденциям правоприменения.
Что касается буквы закона, то в Жилищном кодексе Российской Федерации записано:
"Собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, в том числе межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы, в которых имеются инженерные коммуникации, иное обслуживающее более одного помещения в данном доме оборудование (технические подвалы), а также крыши, ограждающие несущие и ненесущие конструкции данного дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в данном доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения, земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке (далее - общее имущество в многоквартирном доме)". (Статья 36.)
Другими словами, буква закона полностью соответствует тому, что в данный момент излагают чиновники. Кому-то может быть непонятно в таком случае, как получилось так, что до последнего времени достичь консенсуса по этому вопросу им не удавалось. Ответ лежит, конечно, в правоприменении, то есть в интерпретации буквы закона для каждого конкретного случая и в разном приложении формулировок к реальным обстоятельствам.
Все же пробелы в букве закона также имеются, и они уже сыграли свою негативную роль в реформе ЖКХ. Ведь, как известно, противоречивый закон исполнить невозможно даже при всем желании. Хотя некоторые по-прежнему считают, что в России изобилие противоречивых и просто нелепых законов можно компенсировать их небрежным неисполнением, это, скорее, напоминает анекдот: "Ты не смотри, что грудь впалая. Зато у меня сзади горб". Одна из таких проблем уже была отмечена: хаотическое изменение принципов организации кондоминиума в постсоветское время. А, как хорошо известно, отсутствие работоспособного законодательства оставляет пространство для чиновничьего произвола, которого следует особенно опасаться в центрах крупных городов, где соблазн захвата собственности особенно велик.
Например, жильцы домов в центральной части Петербурга жалуются, что за последние несколько лет в связи с активизацией реформы ЖКХ множество нежилых помещений ? мансард и подвалов ? были по одностороннему решению государства выведены из "общего имущества" многоквартирного жилого дома, чем по-умолчанию считались до сих пор, объявлены собственностью исключительно государства и сданы в аренду коммерческим структурам. Характерно, что для таких действий не было никакой определенной юридической базы, поскольку государство само признает, что судебная практика по этому вопросу сложилась совсем недавно. Тут-то и пригодились чиновникам и отсутствие четкого понятия об "общем имуществе" многоквартирного дома, и противоречия между американской и немецкой системами кондоминиума, унаследованные в результате некритического повторения зарубежного опыта в России.
Теперь же государство объяснило, что "на самом деле" не было никакого захвата государством общего имущества с целью последующей сдачи его в аренду коммерческим организациям, а просто не было вообще четкого представления о том, что такое есть "общее имущество". Сейчас, когда большинство самых привлекательных помещений уже взяты чиновниками под контроль и сданы в аренду, такое "четкое представление" неожиданно появилось. И тут "выяснилось", что абсолютное большинство сданных в аренду помещений были сданы "совершенно законно" и эта практика будет продолжена. Для некоторых помещений, в которых расположены узлы коммуникаций и другие важные объекты инфраструктуры, договора аренды продлеваться не будут.
Следствием этого является не только сокращение объема "общего имущества" многоквартирного дома, но и дополнительные расходы, которые придется нести членам новообразованных ТСЖ. Действительно, использование коммерческими структурами нежилых помещений жилого дома приводит к непропорционально высокому износу жилищно-коммунального хозяйства. Коммерческие помещения посещают больше людей, больше используются лифты, двери, лестничные клетки. Жильцы отмечают частые поломки домофонов и постоянную грязь в подъезде. Забудем на время о создающихся для жильцов неудобствах: повышенная амортизация инфраструктуры как минимум требует повышенных расходов на свое содержание. Но, как объяснил по этому поводу журналистам председатель Жилищного комитета правительства Санкт-Петербурга Юнис Лукманов, государство не отказывается от своего долевого участия в финансировании содержания жилфонда, однако в пропорции, соответствующей его доле собственности. Проблема в том, что сдача жилья коммерческим организациям приводит именно к непропорционально высокому росту расходов на содержание подъездов, лифтов, дверей и лестничных клеток, и жильцам ничего не останется делать, как выложить свои собственные деньги, фактически беря коммерческие организации "на содержание". Результат: государство и коммерческие структуры в выигрыше, жильцы ? в проигрыше. Впрочем, у жильцов остаются некоторые шансы оспорить передачу мансард в госсобственность в судебном порядке.
Интересно, что Жилищный кодекс предусматривает защиту жильцов от неудобств, связанных с использованием помещений дома в качестве нежилых. Так в статье 22 ЖК РФ дословно сказано:
"Перевод квартиры в многоквартирном доме в нежилое помещение допускается только в случаях, если такая квартира расположена на первом этаже указанного дома или выше первого этажа, но помещения, расположенные непосредственно под квартирой, переводимой в нежилое помещение, не являются жилыми".
Очевидно, что эта статья защищает права жильцов и направлена именно на предотвращение ситуации, при которой жильцы будут испытывать неудобства в связи с использованием нежилых помещений, а тем более нести в связи с таким использованием дополнительные расходы. Проблема в том, что в данном случае речь идет только о переводе жилых помещений в нежилые, а в случае мансард речь идет о переводе общего имущества в нежилое помещение. Получается, жилое помещение на третьем этаже нельзя использовать, как нежилое, а мансард ? можно. То есть речь идет о явном пробеле в законодательстве, которым чиновники ловко пользуются.
Город и его жители: неравноправный договор
Следующая не меньшая проблема ? это то, что государство свои финансовые обязательства, даже в новом урезанном виде, вовсе не спешит выполнять. Так в одной из недавних передач "Диалог с городом" питерского 5-го канала, в которой горожанам предоставляется возможность задать вопрос, жители города обратились с вопросами губернатору по поводу ТСЖ. Они жаловались, что государство свои финансовые обязательства перед ТСЖ выполняет крайне неаккуратно. В то же время от жильцов требуется предельная аккуратность в исполнении своей части обязательств. Получается на деле неравноправный договор, где одна из сторон на практике может его нарушать его без всяких санкций, а другая ? не может.
Другой "перл" законодательства: разрешение сдавать площади в аренду коммерческим предприятиям и запрещение сдавать их в аренду объединениям жильцов ? тоже явно из сорта анекдотической "заботы" коррумпированного государства о том, чтобы "чересчур коррумпированными", не дай бог, не стали простые граждане. Такой запрет был бы более логичен в том случае, если бы государство выполняло свои финансовые обязательства по долевому участию в содержании многоквартирных домов, где оно имеет свою государственную собственность хотя бы с тем же рвением, с каким теперь оно бросилось выбивать задолженность у должников и сдавать помещения в аренду коммерческим структурам. Но, как мы видим, все говорит о том, что этого не происходит и государство ведет себя крайне неаккуратно в плане выплаты своих собственных долгов перед ЖКХ. Учитывая такую реальность, требование организаций собственников жилья о том, чтобы им было предоставлено право самим брать в аренду такие помещения, как мансарды и подвалы, выглядит достаточно справедливым. Это позволило бы создать большую гармонию отношений между жильцами, государством и аффилированными с ним коммерческими структурами, чем это наблюдается в настоящее время.
Но, пожалуй, самая большая проблема ЖКХ ? это отсутствие в России достаточно устойчивого института частной собственности как такового. Жильцы часто не осознают всю ограниченность своего "владения". Так, часть потенциальных кандидатов в члены ТСЖ ошибочно считают, что с образованием ТСЖ они получают в долевую собственность земельный участок под домом и некоторую часть придомовых территорий. На самом деле собственник жилья и без всякого ТСЖ по закону является владельцем пропорциональной метражу его жилья долей соответствующего земельного участка. Проблема, однако, в том, что это право на владение землей под зданием ограничено всевозможными градостроительными законами и совершенно не защищено Жилищным кодексом.
К примеру, согласно Жилищному кодексу, в случае сноса жилого дома по аварийности владелец квартиры в нем получит определенную компенсацию за свою квартиру в размере так называемой рыночной цены, однако ЖК даже не упоминает о праве владельца квартиры на соответствующую долю земельного участка под домом. Вернее, упоминает, но это упоминание отнюдь не в пользу владельца квартиры:
"Жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд". (Статья 32 Жилищного кодекса РФ.)
Изъятие земли регулируется Земельным кодексом и сводом законов о градостроительной деятельности, которые жестко ограничивают право собственника. В результате владельцы квартир снесенного "по аварийности" дома в центре города не смогут препятствовать строительству на его месте торгового комплекса до получения выкупа на основании того, что продолжают оставаться владельцами земли под строением. Если бы они действительно являлись собственниками земли под домом, то могли бы запросить за нее свою цену, выставить свою долю земли на аукцион или продать по цене, складывающейся в результате любых других рыночных торгов. Но этого нет, что превращает "частную собственность" на участок земли под домом в фикцию. Что толку называть подобные отношения "частной собственностью", если владелец фактически не может распоряжаться ею по своему усмотрению?!
Это также создает почву для весьма прибыльного "частно-государственного партнерства" с целью проведения всевозможных махинаций, направленных на овладение участками под строительство в центре больших городов. Слишком большой соблазн объявить жилой дом в привлекательном месте в центральной части Санкт-Петербурга "аварийным". Затем, вместо капитального ремонта, снести его, выплатив жильцам смехотворную компенсацию, не учитывающую стоимость земли, а на его месте возвести новое коммерческое здание. При этом чиновники получили бы от счастливых бизнесменов соответствующий "откат". Подобные комбинации проводить было бы гораздо труднее, если бы право собственности жильцов было защищено в большей мере ? например, если бы им предоставлялось право и после сноса дома в частном порядке решать вопрос о том, кому и за какие деньги продавать этот участок и продавать ли вообще.
Девиз: осторожность
Вместе с тем не все так "запущено", есть и области взаимодействия, где интересы жильцов и государства, представляемого чиновниками, счастливым образом совпадают. И те и другие не заинтересованы в захвате и переделе собственности внесистемными силами. Об опасности такого развития событий в свете организации ТСЖ, представители государства, надо отдать им должное, говорят открыто. Так на уже упомянутой встрече с журналистами в Санкт-Петербурга председатель КУГИ прямо рассказал о случаях, когда люди становятся жертвами необоснованного повышения оплаты за квартиру в несколько раз, инициируемого правлением ТСЖ исключительно с целью выживания наименее обеспеченных жильцов из дома с очевидно последующей скупкой квартир по низкой цене. Было совершенно откровенно и ясно заявлено, что дословно: "власть не хочет революций" в этой сфере.
Рекомендация государства в подобных случаях: предельная осторожность с формированием правления новообразованного ТСЖ и особенно с выбором его председателя. Последнего, как вариант, предлагается вообще не выбирать, ограничившись избранием трех членов правления, если нет полной уверенности в порядочности этого человека и в ясности его намерений. Надо признать, что эти опасения полностью совпадают с имеющейся у автора информацией "из первых рук": о повторяющихся попытках "проталкивания" со стороны собственников больших площадей на должность председателя ряда ТСЖ не живущих в доме и невесть откуда взявшихся "активистов" и "благодетелей".
Из имеющейся на сегодняшний день информации у значительного числа людей складывается обоснованное мнение, что вступать в ТСЖ имеет смысл только собственникам домов новой постройки, где расходы по поддержанию изношенной в результате хронического неисполнения государством своих обязательств не будут слишком велики с самого начала. Людям, живущим в изношенном жилье, лучше оставить ответственность над общим хозяйством их домов за государственными организациями. В случае образования ТСЖ жильцам старого дома пришлось бы из своего кармана покрывать расходы на ремонт коммуникаций, пришедших в незавидное состояние из-за бездействия государственных структур, которые тем не менее регулярно брали с них деньги на благоустройство. Этот вывод согласуется также с опубликованными в СМИ данными, согласно которым с момента принятия закона о ТСЖ в 1996 году лишь незначительное меньшинство домов перешло в управление ТСЖ, причем в таком городе, как Москва, треть ТСЖ образовались "автоматически" при сдаче в эксплуатацию новых многоквартирных домов(1).
Пункт, который также вызывает большие сомнения, ? система голосования членов ТСЖ, при которой голосование осуществляется пропорционально размеру владения. Результатом является то, что владельцы больших площадей, нескольких квартир, сдаваемых под аренду, в принятии решения ТСЖ начинают задавать тон. А ведь именно они нередко оказываются инициаторами всевозможных схем повышения коммунальных платежей с целью выживания рядовых жильцов. В то же время основным органом жилищного самоуправления, предусмотренным Жилищным кодексом, остается общее собрание собственников помещений, на котором решения принимаются простым большинством или большинством в две трети голосов (Статья 46 ЖК РФ). То есть образование ТСЖ сужает права мелкого собственника жилья на участие в принятии решений о самоуправлении, превращая дом в своеобразное "акционерное общество". Причем самое смешное, что жильцам-миноритариям предлагается самим же проголосовать за ограничение этих своих прав. Естественно, не все из них согласны, чтобы их считали идиотами?
Такой объяснимый "зуд реформаторов"
"Странно", что ни в США, ни в Германии, ни в Швеции - странах с разными моделями коллективной собственности на жилье - никто не думает о том, чтобы изменить сложившуюся систему кондоминиума, причем столь радикально, столь быстро и столь глобально, как в России. Результатом такого реформаторства является положение, при котором о "праве собственности" говорить на достаточно долгом промежутке времени стало невозможно, поскольку периодически, и притом весьма радикально, меняется само представление о нем, а также юридические нормы и практики. Это противоречит самому понятию законности как сугубо консервативной сфере.
Опасность российских реформ и контрреформ в их бесконечном чередовании. Каждая реформа проводится настолько неумело и бестолково, что, оказывается, без следующей просто не обойтись! Не получится ли так, что через несколько лет в связи с новыми неудобствами и злоупотреблениями, которые так явно проистекают из сути последних нововведений, не придет кто-то новый и не предложит "улучшить работу" ЖКК еще раз? Не "выяснится" ли в очередной раз, что "советские кооперативы", а с ними и ТСЖ "имеют серьезные недостатки" и "не обеспечивают нормального функционирования жилищного комплекса"? Что "оказалось" все-таки лучше не "как в Швеции", как "мы" ошибочно думали пять лет назад, а "как в Германии" или "как в Америке", то есть в тех странах, которые "мы" считали идеалом жилищно-коммунального строительства на десять лет раньше? И тогда начальники и организации, виновные в развале коммунального хозяйства, вновь элегантным образом уйдут от ответственности, изменив правила игры и сказав народу, как обычно: "Теперь уж точно игра пойдет по-честному, но все свои прежние обязательства мы с себя снимаем".
Вспомним, что "социалистическая личная собственность" была отменена без всякого референдума ради введения якобы "более прогрессивной" собственности частной. В результате сотни тысяч людей не могут до сих пор доказать свое право владения приусадебными участками и из-за возникшей путаницы и юридической чехарды приходится проводить упрощенную регистрацию и "амнистию". Теперь создание ТСЖ, как новую, капиталистическую, инкарнацию "кооперативной собственности", пытаются встроить с самого начала строительства: пайщикам предлагается написать обязательство о согласии войти в ТСЖ в момент заселения, а некоторые строительные компании без всякого законного основания даже пытаются основывать ТСЖ под своим собственным крылышком. В результате вместо бюрократического аппарата ЖЭС ? одного на десятки многоквартирных домов ? людям предлагают за свои деньги плодить бюрократию в каждом доме в виде содержания на зарплату председателя ТСЖ и бухгалтера. Воистину трогательная забота о сохранении и размножении. Но только не всего народа, а исключительно одного чиновничьего класса!
К сожалению, в России последнее время реформы часто проводились с исключительной целью искусственного банкротства компании по имени государство с тем, чтобы дать ответственным лицам возможность уйти от ответственности и затем вновь как ни в чем не бывало "командовать парадом". Не получилось бы так и с нынешней реформой ЖКХ? Хотелось бы, чтобы реформаторы не забывали, что не только многоквартирный дом, но прежде всего все государство ? это фактически кондоминиум, совместное владение всех его граждан, а не исключительно чиновничьего аппарата.
Примечания:
(1) Данные за 2003 год.