Инициативе председателя высшего совета «Единой России» Бориса Грызлова, предложившего возобновить процесс укрупнения регионов путем объединения дотационных регионов с регионами-донорами, не суждена была долгая жизнь. 21 января на встрече с журналистами Грызлов объявил о том, что такое предложение будет внесено партиями на следующий день на заседании Госсовета. «Надо либо менять подходы к работе в этих (дотационных, - К.Б.) субъектах, либо объединяться с другими, для того, чтобы территория была самодостаточной», - сказал он. Обрушившись на ряд регионов, которые, по его словам, живут за счет экономически успешных областей, хотя имеют в своем распоряжении ресурсы и рабочую силу, спикер Госдумы высказался предельно жестко: «считаю, что такие субъекты не имеют права называться субъектами РФ».
Однако в своем выступлении на Госсовете Грызлов был уже гораздо менее категоричен, ограничившись тезисом о том, что регионы необходимо сделать самодостаточными. Кроме того, он уточнил, что подобные процессы нужно рассматривать в среднесрочной перспективе, например, в течение 10 лет. А 26 января он фактически дезавуировал свое собственное предложение, заявив, что «объединение ради объединения никому не нужно».
Пережив эту странную трансформацию, инициатива Грызлова немедленно вызвала негативную реакцию многих глав субъектов федерации. «Я надеюсь, что при моем руководстве присоединения Курганской области к какому-либо другому региону не произойдет», - заявил губернатор Зауралья Олег Богомолов.
«На статус Республики Алтай никто не покушается, вопрос объединения нашего региона с соседними субъектами на политической повестке дня не стоит», - поспешил успокоить журналистов глава Республики Алтай Александр Бердников. Бердников не так категоричен, как Богомолов, но отношение его к инициативе Грызлова очевидно: «на мой вопрос, будет ли в течение моего срока полномочий на посту главы рассматриваться проблема объединения, руководители государства ответили: «Это не актуально, есть более серьезные задачи, которые нужно решать в Российской Федерации». Следует заметить, что в бюджете Республики Алтай федеральные дотации составляют около 80%.
Аналогичную реакцию продемонстрировали и главы более успешных регионов. Например, губернатор НАО Игорь Федоров, подчеркнув, что его регион является «самодостаточным и успешным», заявил, что вариант решения проблемы, озвученный Грызловым на Госсовете – повышение качества управления слабыми регионами, – является предпочтительным.
Таким образом, главы регионов кто открыто, а кто завуалировано, подвергли критике идею об укрупнении субъектов федерации путем присоединения слабых регионов к сильным. Цитировавшийся выше Богомолов фактически назвал ее абсурдной: «Кого к кому присоединять? К Москве? И у нас останется Москва, Уфа, Екатеринбург, Новосибирск и Красноярск, а здесь – пустыня везде».
Принимая во внимание особенности отечественной политической культуры, можно лишь удивляться тому, каким сплоченным фронтом выступили тяжеловесы «Единой России» против одного из своих лидеров. Можно предположить лишь, что изначально эта инициатива и не рассматривалась Кремлем всерьез – в противном случае ее озвучил бы не Грызлов, а тот, кому главы регионов не осмелились бы возражать – президент или премьер.
***
Процесс объединения регионов, начатый несколько лет назад объединением Читинской области и Агинского Бурятского АО, был заморожен из-за экономического кризиса, и, отчасти, из-за сопротивления местных элит. Каждый конкретный случай объединения требует проведения референдума, причем, по понятным причинам, власть не может допустить, чтобы эти референдумы провалились. Это предполагает дополнительные расходы, причем порой весьма значительные. В годы нефтегазового благоденствия федеральный центр мог позволить себе подобную роскошь, сейчас – вряд ли.
Но для чего же понадобилось грозное заявление председателя высшего совета «Единой России», если Кремль не рассматривал перспективу укрупнения регионов как необходимую меру?
Политолог Станислав Белковский, например, считает, что «Кремль хотел устами Грызлова запугать регионы, напомнить им о том, что финансовые возможности бюджета по поддержке регионов не безграничны, и когда-нибудь в будущем регионам придется взять на себя больше финансовой ответственности, чем прежде».
Однако, если это так, то зачем было «пугать» регионы именно сейчас?
Это имеет смысл только в одном случае – если Кремль разработал новую схему регионального бюджетирования и собирается внедрить ее в ближайшее время. Косвенно об этом говорит выделение Северо-Кавказского Федерального округа из ЮФО (шаг, противоположный укрупнению) и назначение Александра Хлопонина полпредом президента в новом субъекте федерации (сам Медведев подчеркивал, что смысл назначения Хлопонина – «изменение экономического и социального ландшафта» Северного Кавказа). Какими методами будет осуществляться внедрение этой новой схемы, пока можно только догадываться.
Однако уже сейчас очевидно, что «запугивание» регионов дальнейшим «поглощением и слиянием» имело вполне определенную рациональную составляющую.
***
Речь идет об унификации законодательного процесса в субъектах федерации и об окончательном подавлении последних реликтов «парада суверенитетов» на региональном уровне. Эти реликты существуют в основном на уровне терминов – как известно, в различных субъектах федерации их главы называются по-разному: губернаторы, руководители администраций и даже президенты. Отыграв назад в плане объединения дотационных регионов с регионами-донорами, Грызлов перенес направление главного удара в сферу законодательства. «Все главы субъектов РФ должны называться одинаково – глава субъекта РФ», - заявил он. Кроме того, по мнению Грызлова, необходимо упразднить двухпалатные парламенты в регионах и переименовать те из них, которые сейчас имеют название «Государственная дума». Смысл предложений спикера ясен – в стране должен быть только один президент и только одна Государственная дума.
Нельзя сказать, что это революционная инициатива, к тому же она озвучивается не в первый раз. Тем не менее, весьма вероятно, что именно она и была главной целью затеянной Кремлем «спецоперации». Напугав региональных лидеров перспективой «укрупнения» субъектов федерации, а затем сделав вид, что пошел на попятную, Центр легко может добиться уступок в сфере законодательной унификации.
Не исключено, что косметическая реформа региональных администраций и парламентов, наряду с оптимизацией регионального бюджетирования, является еще одной частью задуманной реформы региональной политики.
Безусловно, о реформе как таковой говорить сейчас следует с осторожностью. По мнению Белковского, на «мощнейшую конституционную реформу... у Кремля сейчас нет сил – нет ни экономических, ни психологических, ни интеллектуальных ресурсов». С другой стороны, необходимость реформы очевидна, и рано или поздно ее придется проводить (отсюда – упомянутые в выступлении Грызлова на Госсовете 10 лет).
Не менее очевидно, что перед выборами 2012 года вопрос об укрупнении субъектов федерации будет поднят еще не раз, и по мере приближения к выборам ему будет придаваться все большее значение.
***
Что касается дефицита интеллектуальных ресурсов, то здесь на ситуацию может сильно повлиять успех (или неуспех) эксперимента в Северо-Кавказском округе. Если Александру Хлопонину удастся вытащить дотационные республики Северного Кавказа на уровень самоокупаемости, это значительно повысит шансы молодых технократов быть назначенными на должности «глав субъектов федерации».
Эпоха региональных «зубров» проходит – это видно хотя бы на примере Минтимера Шаймиева, добровольно уступившего свой пост Рустаму Минниханову (человеку из клана Шаймиева, но при этом технократу и управленцу новой формации). Альтернативой технократам могут быть безликие чиновники, воспроизводимые структурами «партии власти», как клоны из «Звездных войн». Но в этом случае ситуацию с неравномерным развитием российских регионов не удастся спасти никакими реформами.