Возможное объединение Москвы и Московской области в один субъект Федерации является самой амбициозной составляющей проекта реформы российского федерализма. Новый регион образует беспрецедентный по своим масштабам экономический гигант, который, по оценкам самих московских властей, будет занимать одну треть в экономическом потенциале страны. Электоральный ресурс нового образования также не будет иметь аналогов в России.
В последнее время вопрос об объединении стал вновь предметом активных дискуссий. Анализ интересов мэра Москвы и его окружения в этом вопросе заслуживает отдельного внимания.
Юрий Лужков всегда позиционировал себя в качестве главного защитника федерализма и противника нарождающихся тенденций к построению унитарного государства. Он говорил, что "федерализм - одно из наших конкурентных преимуществ в ускорении экономического роста, в решении задач социальной модернизации, развитии гражданского общества, в обеспечении глобальной конкурентоспособности России". Однако отстаиваемый мэром Москвы федерализм имеет свои особенности, которые на современном этапе развития страны оказываются скорее минусом, чем плюсом.
Юрий Лужков - порождение федерализма в ельцинском духе, когда региональные лидеры активно воплощали главный лозунг того времени, - слияние бизнеса и власти. Суть защищаемой мэром Москвы модели федерализма состоит в том, что для успешного управления вверенным регионом необходимо контролировать прямо или косвенно всю его экономическую инфраструктуру. Контроль местными властями экономической инфраструктуры региона позволяет компенсировать многие трения, возникающие при процессе приватизации собственности. С другой стороны, это позволяет за счет увеличения бюджетных расходов, которые выделяются подконтрольным властям структурам, искусственно создавать спрос, а следовательно, и рабочие места. Взамен передачи таких широких контрольных функций глава региона предлагает образ ответственного политика, крепкого хозяйственника, который выступает от лица широких групп населения региона. Таким образом, в основе мотивации политика такого типа лежит не обыкновенная жажда к наживе, а, скорее, логика чиновника-менеджера и чиновника-собственника, выступающего в одном лице.
Долгое время Лужков был противником объединения Москвы и области. Аргумент мэра сводился к тому, что объединение будет происходить главным образом за счет средств Москвы. Налоги, взимаемые в столице, станут основным источником доходов нового субъекта Федерации. Выходит, что москвичам придется платить за обустройство жизни немосквичей. Другими словами, в реальности произойдет укрупнение области за счет Москвы. Московские власти также в значительной мере утратят как юридическую, так и экономическую независимость, что неминуемо скажется на жизни москвичей. Кроме того, образ мэра потеряет свой лоск самостоятельного в принятии всех решений политика, который несет ответственность только перед жителями города.
Однако в мае этого года Лужков впервые высказался в пользу создания нового экономического гиганта. Позиции федеральных и московских властей, по крайней мере на словах, впервые совпали. Власти области, напротив, заняли скептическую позицию. Они полагают, что объединение сулит появлением плохо управляемого монстра. Председатель Московской областной думы Валерий Аксаков выразил уверенность, что в случае референдума москвичи выскажутся против объединения, поскольку значительная часть бюджета Москвы уйдет на поддержку муниципальных образований Московской области. По возможным негативным экономическим последствиям, полагает Аксаков, объединение Москвы и области будет напоминать объединение ГДР и ФРГ. В противовес своим лидерам, согласно опросам ВЦИОМ, объединение одобряют 66% жителей области и не одобряют 57% москвичей.
Лужков, сторонник объединения, предлагает теперь новый лозунг, который призван обосновать целесообразность этого процесса. При объединении произойдет укрупнение не области за счет Москвы, а укрупнение Москвы до размеров области. Область получит все те блага, которые так долго получали только москвичи. Другими словами, объединение нужно для того, чтобы область стала Москвой или в области стало, как в Москве, что сулит как москвичам, так и жителям Подмосковья сплошные бытовые и экономические выгоды.
В соответствии с обрисованной моделью федерализма в основании поддержки Лужковым идеи объединения можно обнаружить переплетение целого ряда экономических и политических интересов.
Лежащее на поверхности объяснение поддержки Лужковым идеи объединения состоит в том, что он просто подчиняется общей тенденции укрупнения регионов, одобренной и продвигаемой из Кремля. Новый экономический гигант впоследствии будет возглавлен одним из кремлевских чиновников. В результате власть сможет полностью распоряжаться его гигантскими экономическими ресурсами.
Тем не менее объединение открывает перспективу продления политического будущего самого Лужкова. Закон, утверждающий порядок назначения глав субъектов Федерации, не дает право мэру Москвы вновь стать избранным мэром. Создание нового субъекта Федерации открывает возможность перед Юрием Лужковым в очередной раз участвовать в выборах.
В обрисованной системе регионального управления, которая сложилась в ельцинский период, политик, глава региона, фактически становится ответственным только перед избирателями. Местные законодательные и прочие контрольные органы встраиваются в подчиненное положение к главе региона. Контроль над информационными потоками определяет, в свою очередь, отношения главы региона с избирателями. Мэр Москвы всегда позиционировал себя в качестве "народного мэра". Он получал легитимность непосредственно от избирателей. Это не мэр-назначенец, а мэр, за которого голосуют и который всегда выигрывает за явным большинством. Мэр-назначенец (если Лужков согласится на статус очередного назначаемого из Кремля главы региона) в значительной степени уступает избранному мэру по своей легитимности. Объединение Москвы и области тогда сулит не только возможность вновь прийти к власти, но и вернуть свою легитимность. Эта легитимность, в свою очередь, всегда позволяла Лужкову активно выступать на федеральном уровне. Именно она была в свое время главной базой его президентских амбиций. Мэр, которого избирает явное большинство, - более сильная фигура на федеральной политической арене, чем мэр, пусть и утверждаемый местным Законодательным собранием.
Однако Юрий Лужков вряд ли теперь уже питает президентские амбиции, которые могли бы быть подкреплены вновь обретенной легитимностью от народа. После поражений конца 90-х политический аспект в деятельности мэра Москвы все более стал уступать экономическому. Лужков из политика окончательно, как кажется, превратился в бизнесмена. А мэру-бизнесмену, чтобы оправдывать свой бизнес-статус, в России нужно периодически играть в политику. Политика для Лужкова стала способом продвижения своего бизнеса, а особо понятый федерализм - его идеологическим основанием.
Москва Лужкова - гигантская корпорация, главными акционерами которой являются сам мэр и высшие чиновники его администрации. В этом смысле поддержка Лужковым идеи объединения, с одной стороны, характеризует изменение в стратегии сохранения и развития бизнеса Лужкова, а с другой - вписывает само объединение в контекст корпоративных слияний-поглощений.
Слияние Москвы и Московской области бюрократы обоих регионов рассматривают как процесс слияния корпораций, главными собственниками которых они являются. Несмотря на заявление о том, что Москва и область - единая экономическая система, это явно не слияния двух равноценных корпораций, а скорее поглощение. Поэтому скепсис главных областных чиновников - это страх акционеров мелкой корпорации перед более крупной. А интерес Лужкова - это не подготовка пространства для преемника, который будет назначен из Кремля. Мэр как хороший управленец отстаивает в этой игре корпоративные интересы.
Корпорация Лужкова, как и всякая полугосударственная структура, построена не по эффективным моделям управления, а по образцу капитализма в духе 90-х. Здесь все построено на личных отношениях группы доверенных лиц, которые вместе контролируют общий бизнес. При этом между ними порой не существует жестких и сколько-нибудь прозрачных юридических обязательств.
Общеизвестно, что важнейшая составляющая корпорации Лужкова - строительный бизнес, который в той или иной степени контролируется городскими властями на 80%. Притекающие в столицу деньги создают спрос на жилье (60% этого жилья приобретают иногородние). В результате, по оценкам экспертов, прибыль от продажи жилья в Москве составляет 200-300%. Жилищно-строительный комплекс Москвы уже сталкивается с нехваткой территорий под застройку. Слияние регионов открывает новые перспективы для развития московского строительного бизнеса. Москва сможет расширяться в Подмосковье, а строительные компании столицы смогут получить огромные площади под застройку. Следует отметить, что этот процесс грозит обернуться еще более резким увеличением численности населения столицы.
Лужков всегда умело отстаивал свои экономические интересы, оправдываясь тем, что функции "локомотива" экономики должны взять на себя регионы. Так, он выступал против отмены налога с продаж, который шел в столичный бюджет, но на деле освободил миллионы налогоплательщиков от дополнительных взиманий. Не поддерживал централизацию поступлений от НДС и акцизов на табачные изделия. Лужков является сторонником превращения Стабфонда в так называемый Фонд развития России, который должен быть "распилен" в регионах. Теперь в новых условиях, когда давление и сила федеральных властей на порядок больше, Лужков перешел к новой стратегии поддержки своего бизнеса. Согласие с объединением есть часть этой стратегии.
Понимая, что федерализм в его понимании не имеет будущего, мэр Москвы стремится сохранить status quo в отношении своего бизнеса. Лужков может уйти из политики, но только в том случае, если его корпорация сохранит прежние преференции. Слияние Москвы и Московской области гарантирует большое будущее корпорации Лужкова, если, конечно, Кремль позволит. Возможно, это и есть та цена ухода Лужкова из политики, которую предлагает московский мэр. Если последнее имеет место, то, соглашаясь на объединение, мэр Лужков идет по пути легализации бизнеса. Корпорация Лужкова станет прозрачной и респектабельной.