Споры о необходимости сохранить либо отменить институт полномочных представителей президента РФ в семи федеральных округах, начавшиеся вскоре после его появления, не утихают до сих пор. И сторонники, и противники дополнительного контроля над территориальной целостностью Российской Федерации в виде "государева ока", наблюдающего за положением вещей в пределах отдельно взятого ФО, предпочитают видеть в таких дебатах высокий уровень актуальности. Частично она объясняется тем, что само введение отличного от прежнего формата полпредств вскоре после избрания Владимира Путина главой государства на первый срок было воспринято как одно из наиболее радикальных и решительных его действий. Совсем недавно в медийное пространство вбросили информацию, свидетельствующую, будто полпредам в ближайшее время дадут больше экономических полномочий и слегка выведут из политического поприща. Однако ее опроверг глава Министерства регионального развития Дмитрий Козак, бывший полпред в Южном федеральном округе. Эти слухи напоминают зондаж почвы. Похоже, Кремль еще не понял окончательно, каким образом дальше поступать с институтом полпредства. То ли ликвидировать, то ли перепрофилировать под экономические нужды, то ли оставить в неизменном виде. Несмотря на подобную неоднозначность мнений, я абсолютно убежден - Россия нуждается в принятии ФЗ "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе".

Давайте перенесемся мысленно в 2000 год. Тогда находившуюся на грани развала страну приходилось удерживать унитарными способами в условиях тотальной нехватки времени. Прошедшие восемь лет явно показали одно: основная задача полпредов - быть наместниками в границах своих земель и не допускать увеличения сепаратистских, центробежных тенденций - выполнена успешно. Поскольку ни один субъект РФ, включая национальные республики Кавказа, Поволжья и Сибири, не смог отделиться от остального федеративного геополитического тела. Наоборот, их прочно встроили в общефедеральный контекст. На сегодняшний день лояльность Кремлю, исполнительность, хозяйственная эффективность служат основными критериями при подборе кадров для последующего назначения на должности глав субъектов. Лишенные самостийности региональные элиты приняли новые "правила игры" и смирились с ними. Удел второстепенных акторов, не имеющих внятных шансов становится препятствием на пути осуществления центральной политики, спускаемой сверху по иерархии властной вертикали, никем из губернаторов открыто не оспаривается. По большому счету, в этом факте тоже есть ощутимая заслуга полпредов. Даже мятежные в начале 90-х годов прошлого века Минтимер Шаймиев с Эдуардом Росселем сейчас полностью инкорпорировали Татарстан и Свердловскую область в недра системности, вытекающей из сложившейся политической среды. Издание президентом Российской Федерации указа #849 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" от 13 мая 2000 года и целый ряд других президентских инициатив положили начало реформе государственного управления с целью укрепления в стране вертикали исполнительной власти.

С тех пор пошло немало времени. Полпредства в ФО, выросшие из ельцинских полпредов в субъектах РФ и из царской практики генерал-губернаторов, продолжают существовать. Только в ЦФО и УФО с 2000 года полпреды не менялись, наибольшее число ротаций зафиксировано в ЮФО - четыре кандидатуры, на втором месте стоят СЗФО и ДФО - туда полпреды присылались трижды. Чем обуславливались замены в стане полпредов? Рутинным обновлением штата госслужащих или отсутствием высокой надобности в их присутствии на политической сцене? Кроме того, изначально полномочными представителями становились люди с всероссийской известностью, довольно статусные и заметные - бывший премьер-министр Кириенко, генералы из армейского Генштаба, отставные министры правительства РФ типа Матвиенко и Клебанова. Затем на те же посты пришли менее знаменитые чиновники с более скромными послужными списками. Не предстают ли данные обстоятельства косвенным подтверждением версии, говорящей о скором упразднении полпредств как таковых? К сожалению, такие взгляды имеют место. Только зачем расправляться с институтом, доказавшим свою пользу многочисленными примерами?

Едва став главой государства, Путин не просто желал усмирить бунтующих региональных лидеров, подчас напрямую не подчинявшихся Москве - он занимался качественной диверсификацией модели управления, укладывающейся в схему "центр - периферия". Причем разбивка страны на федеральные округа была первым звеном в длинной цепочке преобразований. С помощью инструментов полпредства региональное законодательство корректировалось с тем, чтобы оно не противоречило общефедеральному. Например, в Конституции Республики Татарстан значилось ее провозглашение "ассоциированным государством", не присоединившимся к федеративному договору 1992 года. Похожие записи находились в законодательных актах Тувы. Точную цифру назвал политолог Вячеслав Никонов, читая лекцию "Стратегия Путина" в стенах Международного университета в Москве: четверть нормативных актов субъектов противоречили федеральным законам и Конституции. На сегодняшний день подобные правовые коллизии убраны окончательно. Значит, единое правовое пространство вновь существует.

Помимо этого Виталий Иванов, специалист по правовым аспектам российского федерализма, отмечал позитивную отдачу, возникшую в связи с расторжением большей части договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Россией и отдельными субъектами. Таких договоренностей в 90-е годы заключалось более 42, сейчас их осталось менее десяти.

Еще одним ударом по гипотетической сецессии называют запрет на создание региональных партий, нередко имевших узкоэтнический и даже религиозный характер, оптимизировавший обособление нацменьшинств, мешавший формированию российской нации. Скрепляя государство через сильные партии, элиты отказались от мажоритарной составляющей смешанной избирательной системы выборов в Государственную думу. Депутаты, призванные четыре года заседать в нижней палате Федерального собрания, отныне подбираются лишь с помощью партийных списков.

Дабы уменьшить финансовое обоснование прогнозировавшегося сепаратизма, центр свернул былой принцип бюджетных отношений. Вместо паритетного деления собранных налогов в русле соотношения 50:50, перешли к рамкам 70:30, еще более замкнувшим регионы на Москву. В довершение произошел отказ от прямых выборов глав субъектов РФ с их заменой на утверждение кандидатуры региональным заксобранием по представлению президента.

Следующей задачей полпредов выступила подготовка почвы, благотворно влияющей на реализацию разработанной специалистами из МЭРТ программы "укрупнения регионов". И здесь результативность оказалась значительной - количество субъектов РФ за восемь лет правления Путина сократилось с 89 до 83. Уже созданы Пермский край (из Пермской области и Коми-Пермятского АО), Красноярский край (из Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО), Камчатский край (из Камчатской области и Корякского АО), Иркутская область (из Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО) и Забайкальский край (из Читинской области и Агинского Бурятского АО). На очереди стоят Республика Алтай с Алтайским краем, Ненецкий АО с Архангельской областью и некоторые другие регионы, согласившиеся с собственной трансформацией, несмотря на изначальные протесты нацменьшинств, боящихся потерять национально-культурную идентичность. К слову, сохранение всех прав, особенно малых народов, гарантируется в тексте серии ФКЗ "Об укрупнении регионов". Во всех случаях конвергенция производилась с оглядкой на три основных направления: во-первых, повышение общей управляемости самого крупного в мире государства, во-вторых, растворение национальных автономий в субъектах, имеющих жестко территориальную, географическую природу, не подающую заявок на сепаратное отделение, в-третьих, менее экономически развитые административно-территориальные единицы присоединяют к благополучным и состоятельным. Последнее направление прозрачно комментируют некоторые высказывания. Владимир Путин сразу после успешных референдумов в Красноярском крае, на Таймыре и в Эвенкии: "Cамо по себе объединение не является самоцелью. Целью мероприятий подобного рода - в данном случае хочу подчеркнуть, что это была инициатива самих территорий и возникла она еще, когда мы с Александром Ивановичем Лебедем разбирались с проблемами межбюджетных отношений, возникшими между тремя субъектами Федерации, - так вот, целью всех мероприятий подобного рода является улучшение жизни людей. Они обоснованы только в том случае, когда способствуют решению задач, прежде всего социального, финансового, экономического характера. Нашей целью не является создание суперсубъектов Федерации, чрезмерное их укрупнение. А улучшение деятельности органов власти и управления при объединении возможно только в том случае, если сопрягаются усилия территорий, если небольшие в экономическом смысле субъекты Федерации, недостаточно мощные для того, чтобы решать проблемы людей, которые проживают на этих территориях, объединяются с субъектами весьма самодостаточными с экономической точки зрения, как, надеюсь, произошло в данном случае в Красноярском крае". Дмитрий Козак, бывший полпред в Южном федеральном округе: "Дотационные регионы должны превратиться в некие корпорации с внешним управлением".

Скорее всего, в отсутствие верных точек опоры в лице команды полпредов последовательно осуществлять масштабную и амбициозную задачу, коей бесспорно предстает "укрупнение регионов", было бы невозможно.

Значит, перечисляем заслуги еще раз: сохранение территориальной целостности РФ; восстановление единого правового пространства; усмирение многих чересчур самостоятельных региональных князьков и баронов; успешное претворение в жизнь программы укрупнения регионов; обеспечение нормального вступления в силу ряда норм, отнявших у региональных элит право саботировать провидимый курс; улучшение взаимодействия органов государственной власти всех уровней, сокращение расстояния между столицей и провинцией; заметно уменьшилась степень конфликтности в регионах. Кстати, с пагубностью мыслей о гипотетической отмене института полпредства согласен и известный российский ученый, занимающийся политической регионалистикой, Ростислав Туровский, заявивший журналу "Эксперт" следующее: "Отмена института полпредов нецелесообразна хотя бы по той причине, что в стране создан уже привычный территориальный формат федеральных округов, который удобен для работы центра с регионами, - ведь хоть какие-то координирующие властные структуры в федеральных округах существовать должны".

Таким образом, мы имеем четкое понимание нескольких ключевых функций, возложенных на полпредов и оправдавших себя:

контрольная - нужда следить за общественно-политической обстановкой в ФО, проводить мониторинг внутриэлитных раскладов, отслеживать принимаемые законодательными, исполнительными и судебными органами власти субъектов решения, анализируя их целесообразность через призму проводящегося в стране курса, оценивать работоспособность региональных властных структур, вести своеобразный реестр достижений и провалов первых лиц региона;

арбитражная - вмешиваться в региональные конфликты между главами субъектов и их подчиненными, между региональными и муниципальными властями, между бюрократией и финансово-промышленными группами, между политиками и СМИ, между держателями власти и населением с целью недопущения эскалации, а также скорейшего разрешения произошедшего столкновения;

кадровая - участвовать в поиске и согласовании кандидатур на замещение ключевых должностей управленческой конструкции. От глав субъектов и спикеров региональных заксобраний до начальников УФСБ, ГУВД, председателей высших судов регионов;

интегративная - обеспечивать территориальную целостность РФ в рамках конкретного ФО, пресекая любые попытки насаждения сепаратистских настроений, правового и этнического обособления;

ориентационная - четко формулировать ориентиры стратегического развития ФО, составлять плановые документы и способствовать последовательному воплощению разнородных целевых программ, концепций, юридически оформленных замыслов;

координационная - кропотливо сводить в цельную и гармоничную картину наряду с главами субъектов интересы центров силы регионов, включая элитные группировки, группы интересов и группы давления;

посредническая - по своим каналам полпред должен лоббировать нужды и чаяния регионов, входящих в ФО одновременно с их главами.

В период первого президентского срока Путина с инициативой принятия ФЗ "О полномочном представителе президента РФ в федеральном округе" выступал тогдашний спикер Совета Федерации, делегированный туда правящими кругами Орловской области, Егор Строев. Причем сделал он это сразу после аудиенции у президента РФ. Однако господствовавший в ту пору контингент полпредов не обрадовался прозвучавшему предложению. Они стали выступать против вместе с федеральными министрами, посчитав этот документ ограничением их полномочий, которое сделает полпредов аморфной и неработающей структурой.

Идея принятия законодательного акта потерялась в информационных потоках, и больше к ней не обращались. И все же есть несколько весомых обоснований, говорящих в пользу разработки и утверждения ФЗ, регламентирующего деятельность института полпредов.

Во-первых, принятие большинством голосов депутатов ГД и сенаторов СФ ФЗ "О полномочном представителе президента РФ" по настоянию первого лица государства покажет, что сам институт не имеет привязки к сиюминутной конъюнктуре. Он нужен стране в перспективе, поэтому будет закреплен всерьез и надолго. Указ, а также положение от 2000 года примут структуру подзаконных актов. Автоматически прекратятся слухи о ликвидации системы ФО, главы субъектов получат дополнительный стимул к тому, чтобы подчиняться полномочным представителям президента РФ. Ведь далеко не все полпреды полностью контролировали свои ФО. Чем обуславливалась замена некоторых из них.

Во-вторых, за восемь лет существования полпредств накопился значительный эмпирический опыт, аналитический материал, зафиксировавшие всю полноту проблем, с каковыми приходилось сталкиваться полпредам, и обнаружились некоторые трудности, заставлявшие их оступаться. Следовательно, эти данные будут учитываться при разработке ФЗ, отражаться в нем. Перечень полномочий, возможностей и требований претерпит редакцию центральной власти. Малозначительные аспекты исключат, наиболее значимые и важные еще раз акцентируют. С момента 2000 года произошли многие изменения. Их необходимо учитывать, проводя модификацию документов и подходов, в том числе в виде принятия назревших законов.

В-третьих, успешное проведение через положенные стадии заверения ФЗ "О полномочном представителе президента РФ" не ограничит ресурсы самих полпредов, но, напротив, предаст им большую силу, значимость и учтет полную совокупность изменений внутри российского федерализма, отношений центра с регионами, свершившихся в последние годы.

В-четвертых, очевидно, ФЗ сыграет роль еще одного сдерживающего фактора на пути рисков, угрожающих территориальной целостности России. Имеются в виду причины, которые можно классифицировать следующим образом: экономические, социальные и национально-культурные. К первым следует отнести низкую степень распределения ресурсов по просторам Российского государства, их сосредоточенность в столице и центральной, европейской полосе, измеряемую 80%, крайнюю неодинаковость в уровне развития областей, краев, национальных республик и прочих частей РФ, фиксируемую исследователями финансовую поляризацию, делящую регионы на самодостаточные, успешные, преуспевающие и, наоборот, бедные, депрессивные, нуждающиеся в постоянном дотировании из федеральной казны, практически лишенные конкурентных преимуществ. Социальные причины, тесно связанные и с экономическими, и с национально-культурными, предполагают отсутствие сформированной российской нации - более ста народов, национальностей и этносов до сих пор не являют собой законченную общность, мыслящую себя как нераздельное сообщество граждан. Разброс в уровне доходов, жесткое классовое деление на богатых и бедных, люмпенизация масс, а также провоцируемые материальным неблагополучием совместно с внешними раздражителями ксенофобские, шовинистические, нацистские настроения торпедируют процесс рождения нации, на коей и сможет базироваться социальная система, имеющая заметный запас прочности. Национально-культурный диссонанс относится в основном к вопросам существования десятков национальных регионов, участвовавших на почве 90-х годов прошлого века в антигосударственном "параде суверенитетов". Они имели собственное законодательство, полностью противоречащее общефедеральным нормам и стандартам, подписывали с Москвой договоры о разделении полномочий и предметов ведения, дававшие им особый статус, а также де-факто предоставлявшие право выхода из Федерации. Сформулированная Ельциным успокоительная концепция "берите суверенитета столько, сколько сможете переварить" обернулась угрозой распада государства, бывшей абсолютной реальностью в конце 90-х. И это при том, что любое национальное образование, находящееся в составе РФ на правах субъекта, имеет полиэтническую структуру. Две трети татар проживают вне Татарстана, две трети мордвы - за пределами Мордовии, большая часть адыгов давно покинула Адыгею.

В-пятых, следует предположить, что закон предаст больше эффективности самим полпредам, так как и требований к ним станет больше после ясного прописывания всех аспектов их работы.

В-шестых, наконец, через ФЗ само правительство РФ и администрация президента повлияют на развитие конкретных регионов, ведь его интенсивность, динамика зависят и от большей упорядоченности, окружающей институт полпредства.

Заметим, у идеи принятия ФЗ нашлись в известной степени авторитетные последователи. Доктор исторических наук, профессор, бывший директор Института социологии РАН Леокадия Дробижева в интервью газете "Труд" еще в 2000 году заявила: "Нужно как можно быстрее принять закон о полномочиях полпредов. Тогда не останется места для слухов, которые сейчас будоражат людей: с помощью полпредов будут ликвидированы субъекты Федерации, в руках полпредов будет сконцентрирована вся власть... И еще важно: деятельность полномочных представителей президента должна оцениваться не по тому, каких успехов достигли они в администрировании, а по тому, как повышается благосостояние людей, снимаются ли национальные конфликты, снижается ли напряженность в отношениях между Центром и регионами. Вот тогда властная вертикаль поможет на деле улучшить федеративные отношения".

Ее подход разделяет политолог, член научного Совета Центра Карнеги Андрей Рябов. Он сказал в 2002 году корреспонденту "Газеты": "Противоречия нарастают, углубляются. И мне кажется, что Путин в своем Послании все-таки для себя решил, что полпреды должны постепенно становиться новым институтом власти. Заявлять об этом официально нельзя, тогда мораторий на изменение Конституции надо отменять. Следовательно, надо ожидать попыток легитимировать институт полпредства "с черного хода", не вполне официально".

Схожие мысли имеются в статье директора Института региональных проблем Максима Дианова "Полномочия полпредов должны быть прописаны предельно четко": "В целом же анализ деятельности полпредов как координирующей федеральной власти на местах показывает, что в этом качестве их функции должны быть четко прописанными, однако лишь после того, как практика выявит перечень реальных сфер местной жизни, где регулирующая деятельность нового института действительно важна и необходима".

Что нужно прописать в законе? Прежде всего, сохранить ключевые моменты, изложенные в у казе президента РФ от 13.05.2000 #849 (ред. от 11.04.2008) "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" и Положении "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе". Кроме обозначенного, полпредам необходимо предоставить обязанность разрабатывать совместно с руководителями субъектов Российской Федерации Концепцию социально-экономического развития федерального округа на среднесрочную перспективу и направлять президенту Российской Федерации кандидатуры на должность руководителя субъекта Российской Федерации. Названные меры позволят еще лучше связать сами ФО, объединенные концепциями социально-экономического развития, а также более прозрачно встроить полпредов в недавно принятый механизм назначения глав субъектов РФ. Концепция социально-экономического развития получит в качестве предназначения задачу комплексного, стратегического подхода к преобразованию всех ФО. Причем многие из них, например Сибирь и Дальний Восток, наконец обретут программу развития, какой у них все еще нет. Что касается назначения губернаторов и президентов национальных республик, то они попадут в большую зависимость не только от главы государства, но и от полпреда, представляющего, возможно, заранее согласованную кандидатуру в Кремле.

Позитивная отдача от ФЗ частично скажется и на легитимности высших должностных лиц России. Решительные шаги со всей отчетливостью покажут, что команда, находящаяся у руля, может последовательно превращать успешные пробные шаги в солидные институты, укорененные в политической системе. Демонстрация воли лишней не станет, наша политическая культура вырабатывает одобрение мер такого порядка. На основании изложенного вопрос о дальнейшей судьбе полпредств представляется адекватным решить в пользу их закрепления.